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加强对领导班子“一把手”的监督

赵春涛唐方裕袁民马乾坤赵海涛

//m.auribault.com 2015-04-24 来源：内蒙古日报

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　　正确行使权力，让权力更好地服务于人民，是从严治党和依法治国的重大问题。党的十八大和十八届三中、四中全会都对构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系提出了明确要求。落实这些要求，深入研究并采取切实措施加强对领导班子“一把手”的监督，是一个十分重要的方面。

　　加强对“一把手”监督的重要意义

　　“一把手”在领导班子中处于核心地位，具有特殊影响力，对决策和决策的执行起着关键作用，负有全面责任。加强对“一把手”的监督，对于从严治党、从严治政，对于管理好领导班子和领导干部，对于顺利推进一个地方、一个单位的工作，都具有特别重要的意义。

　　第一，加强对“一把手”的监督，是对权力进行有效监督的一个重要而紧迫的问题。权力使用和权力监督是相伴随的。只要有权力的行使，就应当有权力的监督。我们党执政以后，各级“一把手”拥有人民赋予的多方面权力，这就决定对“一把手”进行有效监督始终是权力监督的重点。改革开放打破了高度集中的计划经济体制，扩大了地方和单位在多方面的自主权，客观上使“一把手”的权力不断增加，加强对“一把手”监督的问题进一步凸现。这些年各级地方党委普遍实行常委分工负责制后，减少了党委内部的领导层次，常委就分管工作直接向书记负责，使地方党委“一把手”的权力更加集中，独立行使权力的空间进一步扩大。在这种情况下，强化对“一把手”的监督，就成为对权力进行有效监督的一个更加紧迫的问题。

　　第二，加强对“一把手”的监督，是实现科学决策、保证党的路线方针政策贯彻落实的需要。“一把手”是党的路线方针政策贯彻落实的组织领导者，是各方面决策的主要负责人。大量事实证明，一个地方、一个单位的决策是否正确和科学，一个地方、一个单位贯彻落实党的路线方针政策是否坚决和深入，既与“一把手”的素质和能力密切相关，也与对“一把手”的监督密切相关。因为在决策和执行中，涉及大量局部利益与整体利益、当前利益与长远利益、甚至个人利益与党和人民利益之间的矛盾，处理好这些矛盾，监督是必不可少的重要环节。这些年，一些地方和单位出现的“上有政策、下有对策”，以及大搞“形象工程”“政绩工程”等现象，大都与因监督缺失导致“一把手”盲目决策、错误决策直接相关。加强对“一把手”的监督，就是要规范“一把手”的施政行为，促使他们按照立党为公、执政为民的要求，把民主、科学、依法的原则贯穿于决策和执行的全过程，努力提高决策质量，推动党的路线方针政策的贯彻执行，避免拍脑门决策、拍胸脯保证、拍屁股走人的现象发生。

　　第三，加强对“一把手”的监督，是发展社会主义民主的重要举措。监督是民主的直接体现和重要保证。离开了监督，促进民主的渠道就可能堵塞、措施就可能得不到落实，民主的质量和进程就必然受到影响，甚至步入歧途。推进社会主义民主的广泛实践，落实党的十八届四中全会关于“必须使民主制度化、法律化”的要求，“一把手”起着至关重要的作用。“一把手”是否具有强烈的民主意识，是否充分尊重下级组织和党员群众的民主权利，是否自觉依法办事、依规办事，在很大程度上决定着所在地方的民主建设水平。切实加强对“一把手”的监督，不仅可以促进民主集中制在各级地方和各个单位领导班子中规范、科学的运行，而且可以促进整个党内民主和社会民主健康有序的发展，从而使各方面创造活力得到充分激发。

　　第四，加强对“一把手”的监督，是解决监督缺位、监督不力的突破口，有利于发挥监督的示范导向作用。在我们党内，各级组织和全体党员既是监督的对象，又是监督的主体，上下级之间和平级之间，都有相互监督的权利和责任。现实生活中，由于受官本位思想和各种利害关系的影响，对“一把手”的监督远没有形成真正的氛围，尤其是下对上的监督不少成为空白。通过有效措施，把对“一把手”的监督落到实处，有利于激发不处于领导机关的党组织和不担任领导职务的党员的监督意识，帮助他们打消顾虑，大胆地、负责任地履行监督权利。同时，有利于“一把手”增强民主观念，提高自我监督的意识和接受各方面监督的自觉性。两方面效应结合起来，监督缺位的状况就容易得到改变，下对上监督难的主要矛盾就容易得到解决，监督的示范作用就能够得到充分发挥。

　　第五，加强对“一把手”的监督，是有效预防和惩治腐败的迫切需要。我们党的队伍主流是好的。同时必须看到，我们党在思想上、组织上、作风上都还存在不少不可忽视和亟待解决的问题，党内消极腐败现象在一些地方、一些领域还比较广泛地存在。很多事实一再说明，“一把手”的错误言行和腐败行为，往往成为所在地方和单位歪风邪气滋长蔓延的导因，会对某些社会丑恶现象产生“催化”作用，不仅影响党和政府声誉，造成人民群众对党和政府不信任，而且带来巨大的社会灾难，给党和国家造成严重损失。这些年来，因“一把手”腐败而带坏一个地方和一个单位风气、毁掉一批干部的典型案例不少，各级查处的窝案串案和塌方式腐败大多与“一把手”腐败密切相关，其中不少是由“一把手”直接引起的。从理念上、措施上把加强对“一把手”的监督摆在更加突出的位置，使“一把手”通过正己而敢于正人，有利于营造风清气正的政治生态和社会环境，推动不敢腐、不能腐、不想腐有效机制的形成。

　　“一把手”监督难的主要原因

　　这些年来，围绕加强对“一把手”的监督，各级党委提出过不少要求，采取了不少措施，但总的看，这方面仍然是一个薄弱环节。主要问题是组织上重配备轻管理、疏于监督，班子其他成员碍于情面、不愿监督，下级和群众难以知情、无法监督，“一把手”监督难是一个不争的事实。其究竟难在何处？我们分析，主要难在5个方面。

　　一是“一把手”普遍权力比较集中，时间支配和精力摆布自由度较大，对“一把手”行为的全面了解掌握比较难。监督的前提是知情。在领导班子成员中，“一把手”的权力往往缺乏具体的边界，副职的工作大多由“一把手”安排，工作情况也需要向 “一把手”汇报，而“一把手”的工作则大多由自己安排，工作情况往往无需向班子其他成员通报。在很大程度上，“一把手”决定着很多人甚至包括班子其他成员的命运。由于除开会、调研等活动外“一把手”行为比较独立，时间支配和精力摆布比较隐秘，直接接触的人员有限，上级、同级、下级对“一把手”工作和活动都难以完全知情，有时想找都找不到，监督自然比较难。“一把手”留给人们的印象，基本上是他们在公共场合所展示的印象。一些地方和单位“一把手”出了问题，往往让本地本单位的干部群众大吃一惊。一位地方领导干部说，有的地方“一把手”是周末开会布置工作，星期一和星期二抓检查、听汇报，星期三至星期五说是到上面去汇报、衔接关系、争取支持而不见人了，具体干什么只有极个别人知道，表面上看他工作很勤奋，连周末都不休息，实际上他随时都有自己的“周末”，想什么时候是“周末”就什么时候是“周末”。

　　二是一些“一把手”自律意识差，把自己凌驾于组织之上，变着手法操纵班子集体领导权，对来自各方面的监督都抱抵触情绪。对“一把手”的监督，在相当程度上需要“一把手”的自觉和支持。一些“一把手”认为，自己既然是“一把手”，就应该什么都说了算，于是大权小权“一把抓”，选人用人“一朝臣”，集体决策“一言堂”。有的“一把手”认为自己什么都要操心、受累、负责，常常压力很大，需要的是关心和安慰，而不是监督。有的“一把手”自以为素质高、能力强，不会犯错误，把上级监督视为对自己不信任、不放心，把同级监督视为跟自己过不去、找别扭，把下级监督视为拆台、不听话，以种种方式规避来自各方面的监督，甚至骄横跋扈、唯我独尊，对党纪国法和制度规定置若罔闻。这些认识，反映了一些“一把手”身上的骄、娇二气。据有关调查，一些“一把手”操纵班子集体领导权的主要情形有：将大事肢解成多个环节，以期减少阻力、分步通过，最终从整体决策上实现自己的意图；借个别酝酿提前打招呼、定调子，软硬兼施、威逼利诱，搞私下交易、各个击破；借个人负责占据有利分工，并安排与自己观点相近或比较亲近的班子成员分管关键性工作，以包揽控制实权；蓄意设计紧急情况，搞临时动议或擅自进行个人决策，以事后解释甚至检讨态度的“诚恳”来软化其他领导成员的心理，达到瞒天过海的目的；以强化团体利益为名，将个人要求放大为班子内小团体的共同利益需要，实质在于扩张自身特殊利益；假借上级名义表达自己意图，使班子其他成员在不知虚实的情况下盲目或违心支持自己的意见。

　　三是这些年党内生活的原则性有所降低，一些地方和单位好人主义盛行，使监督“一把手”尤其乏力。监督离不开勇气和党性，严格的党内生活是监督的有效载体。这些年，“关系学”在党员干部队伍包括领导干部队伍中传播广、影响深，“多栽花少栽刺”“是非面前莫开口”“你好我好大家好”“遇到矛盾绕道走”“维人多条路批人添堵墙”等处世“哲学”颇有市场，批评的武器早已被一些人搁置一旁，甚至干脆丢弃了。在不少领导班子内部，平时领导成员之间谈工作多，沟通思想少，交心谈心、相互提醒帮助更是难得；民主生活会则不少是表扬与自我表扬相结合，即使对谁有意见也藏在心里，表面上仍然亲近友好，用一团和气把矛盾和问题捂着盖着。一些上级领导调研视察工作，奉行只表扬不批评的“原则”，有时即使发现问题轻描淡写地批评也是对事不对人，更难触及下级“一把手”。这样，便使得一些“一把手”失去了同事间咬咬耳朵、扯扯袖子的机会，失去了及时获得提醒、对失误和错误加以纠正的救济平台。曾经在“三讲”教育期间，社会上流传过这样一个段子：你不讲我，我不讲你；你要讲我，我就讲你；你认真讲我，我比你还认真讲你。这个段子虽然反映的不是主流，但可以从一个侧面说明对领导干部特别是“一把手”的有力监督实属不易。

　　四是市场经济条件下人际关系中利益色彩加重，加之崇权文化大行其道，使一些“一把手”常常被吹号抬轿的氛围所包裹，监督“一把手”在不少人看来只是奢谈。理论上讲，“一把手”应当树立正确的权力观，具有高尚的精神境界，时刻带着组织温暖关心爱护每一名干部，出以公心地培养使用人才，对下属不搞厚此薄彼、双重标准。然而，在一些地方和单位，“一把手”往往有自己的人际圈子，虽然这个圈子开始并不主要是因为利益结成，而是基于志趣、地缘、经历等因素结成，但时间久了，就逐步演变成事实上的利益关系，即“施舍利益与接受利益”的关系。一方面，“一把手”精力总是有限，不可能与下属广泛地深入交流，有好事多关注自己圈内人渐渐成为习惯；另一方面，任何一个地方和单位利益分配、资源配置与干部需求的矛盾都客观存在，与“一把手”关系近的人会努力维护所在圈子的人际生态，没有靠近“一把手”的群体中会有一些人为了利益想方设法挤进 “一把手”的人际圈子，甚至把“一把手”的爱好当成自己的机会，发现爱好就似乎发现了讨好之途和进身之阶，不惜丧失人格和气节溜须拍马。这样，“一把手”的利益链条就可能越来越长、越来越牢固。再从文化上看，我国历史上的大一统传统和工商文化的弱势，使得行政权力在社会上一直处于核心地位，封建主义的崇权文化根深蒂固。在这种文化影响下，“一把手”常常被吹号抬轿的氛围所包裹，把武断当果断、把程序当繁琐等对“一把手”评价标准的错位不时发生，甚至明明看到“一把手”有了失误和错误也认为“人无完人”、可以体谅，不想和难以对“一把手”进行监督便是思想上、心理上自然的事。一些正义感强、不愿趋炎附势的干部，有的因为“一把手”的“铁桶阵”而监督无门、难以伸张正义，有的担心影响自己的升迁进退和被打击报复而不敢实施监督、不愿捅“马蜂窝”。这些年，上级领导班子成员的考评推荐，基本上是下级“一把手”才能参加，在人情票、利益票占相当比例的社会环境下，上级领导班子成员甚至上级“一把手”主动与下级“一把手”缔结不健康人际关系的情况也不少。他们一旦形成特殊的利益共同体，就可能以依附和包庇代替监督，即使有人据实反映“一把手”的问题，也可能被掩盖，或者大事化小、小事化了。

　　五是针对“一把手”的监督制度不完善，落实不到位。这些年在党内监督和干部监督方面制定了一系列法规和制度，实践中发挥了积极作用，但从有效监督“一把手”的角度看，制度规定还存在不配套、不完善、针对性较差和执行不力等问题。比如，各类“一把手”的权限如何设置、权力运行程序如何规范，民主集中制在各类班子中如何具体操作，大多只有原则没有细则；有关规定对“一把手”不许、不准等一般性要求多，违反规定的刚性惩戒措施少，特别是对“一把手”违反民主集中制造成决策失误和重大损失如何处理缺乏具体规定；政府采购、重大项目招投标、选人用人等制度规定尽管比较严谨规范，但实际起主导作用的大量是潜规则；程序上的细致完整掩盖了一些“一把手”的幕后策划和干预；关于领导干部述职述廉、报告个人重大事项、诫勉谈话等制度规定，一定程度流于形式，实际效果有限；上级组织对下级“一把手”的监督，大多通过年度考核和班子调整考察进行，而对其日常言行和重大决策的了解和监督缺乏制度规定，不少干部反映实际上存在重使用轻监督的情况；纪检机关虽然在领导体制上受上级纪检机关和同级党委双重领导，但实际难以对同级领导班子成员特别是“一把手”发挥到位的监督作用。对“一把手”监督制度的缺失和制度执行的不到位，使一些制度规定不仅没有发挥应有监督效力，而且成为一些“一把手”驾驭制度而任意妄为的托辞和保护伞。基层一些同志说，现有不少监督制度对“一把手”来说不过是“牛栏关猫”。

　　加强对“一把手”监督的主要措施

　　加强对“一把手”的监督，需要从改进权力配置、完善监督机制等多方面入手，针对实际问题综合施策。

　　第一，严把“一把手”选拔任用关。对“一把手”的推荐、考察、提名和任用，应严格按制度和规定办事，慎之又慎，不可草率。对“一把手”入选的评价，不应只是一般的印象或肤浅的结论，而应定性定量。应注意克服对“一把手”标准的把握线条比较粗，习惯于强调工作标准和工作态度，而忽视思想政治素质和人格魅力的现象，把是否有胸襟和气度、是否公正廉明、是否得到群众公认，作为衡量是否可以担任“一把手”的重要依据。建立和落实“一把手”推荐署名制和失察责任追究制。

　　第二，加强对“一把手”的教育。对各级“一把手”，应加强党性教育、法治教育和民主集中制教育，使他们牢固树立并坚持正确的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，带头遵守宪法和法律，善于用民主的方法研究工作、解决问题，努力做到位高不擅权、权重不谋私，时刻自警自省，以坦荡的胸怀接受来自各方面的监督。理论培训、任职谈话、考察谈话、诫勉谈话、典型引导等，都是教育“一把手”增强自我监督和接受监督主动性、自觉性的有效方法，应贯穿于“一把手”行使权力的全过程。由于多方面原因，很多“一把手”参与脱产培训相对较少，应注重加强这方面工作。

　　第三，提高班子成员监督“一把手”的有效性。在班子配备上，既应考虑副职与“一把手”才能、气质形成互补，又不宜单纯强调围绕“一把手”配副职。应注意克服三种现象：一是对“一把手”推荐人选盲目任用，致使整个班子只有“一个声音”存在；二是副职的能力相对于“一把手”来说太弱，对“一把手”形不成有效的监督；三是将敢于坚持原则、敢于提意见的副职随意调离，造成班子内部对“一把手”的监督“挂空挡”。在班子成员分工上，应按照集体领导与个人分工负责相结合的原则，对班子的权力进行合理分解，分岗设权，按责行权，防止“一把手”权力过分集中。一些地方建立“一把手”权力清单，实行“一把手”不直接分管人事、财务、工程招标、行政审批事项等制度，取得成效和经验，应加以总结，积极推行。在班子决策上，应认真执行民主集中制，着眼于决策民主化和科学化，制定科学严密的议事规则，加大调研、预测在决策中的分量，切实保证决策的民主质量。切实做到：集体审议决策议题，防止重大问题不经班子集体讨论或搞临时动议；讨论发言和表决按领导职务由低到高的顺序进行，防止主要领导特别是“一把手”提前定调，而影响班子其他成员独立负责地表达自己的真实意见；将决策过程完整地记录备案，必要时领导班子成员在自己发言记录上签字；按少数服从多数的原则形成决策议案，防止“一把手”将个人意见凌驾于班子集体之上，使自己那“一票”的分量超过班子其他成员“一票”的总和；实行决策责任制，完善决策失误检查纠错机制。

　　第四，建立健全“一把手”施政行为公开制度。对“一把手”的职责、权限和领导班子的议事规则，在一定范围内公开，接受干部群众监督。领导班子讨论决定问题，只要不涉及党和国家机密，可以吸收一定数量的党内外群众旁听；作出的决议、决定，凡是适宜于向下级通报的，应当以适当方式及时通报；其中作出的与人民群众生产生活密切相关的重要决议、决定，应当全面向社会公开。积极探索公示“一把手”的工作日程和精力摆布的制度安排，改变“一把手”行踪难以知情、少人过问的现象。总之，应坚持以公开为常态、不公开为例外，促使各级“一把手”养成在“放大镜、聚光灯”下行使权力的习惯。

　　第五，大力营造有利于监督“一把手”的人际氛围。提高党内政治生活的政治性、原则性、战斗性，在有关党内政治生活制度中进一步明确规定：党内同志要做诤友、挚友，不允许搞小圈子，不允许搞人身依附，不允许使用“老板”“老大”等与党内同志关系不相符合的称谓；党员权力神圣不可侵犯，党员领导干部对党员群众不能颐指气使，党员群众对党员领导干部不能阿谀奉承；党员干部要敢于担当、敢于监督，坚决反对功利主义、好人主义。把考察一个地方、一个单位的政治生态和人际氛围作为考察“一把手”的重要内容。

　　第六，加大对“一把手”违纪违法案件的查处力度。健全“一把手”经济责任审计制度，不仅进行离任审计，而且进行在任审计。审计者对审计结论负责，发现审计失真，严肃追究责任。执纪执法部门加强协作、形成合力，下决心解决“一把手”违纪违法问题发现难、调查难、处理难的问题。鉴于“一把手”的特殊控制力和影响力，有关机关和部门应开辟针对“一把手”的特殊举报通道，允许干部群众越级反映问题，同时完善对举报人的奖励保护机制，必要时可以为举报人更换住所、户籍、工作。下级“一把手”发生严重问题，需要追究上级有关领导连带责任的，应及时依纪依法追究。（作者分别系内蒙古广播电视台党委书记、台长，中央政策研究室政治研究局局长，共青团中央巡视员，国家机关事务管理局服务司党委书记、副司长，陕西延长石油有限责任公司党委副书记）

编辑：周文

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