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寻找“管”与“放”的清晰边界

田飞龙 //m.auribault.com 2014-04-28 来源：北京日报

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　　简政放权成为治理能力现代化的重要理念支撑和制度取向

　　在新一轮政府改革背景下，简政放权成为国家治理体系和治理能力现代化的重要理念支撑和制度取向。

　　重申简政放权，有何特别背景

　　在党史中，“简政放权”的传统可以追溯到抗日根据地时期的“李鼎铭建议”。1938年底，李鼎铭等民主人士在陕甘宁边区二届一次参议会上提出有关财政问题的提案，建议“实行精兵简政主义，避免入不敷出、经济紊乱之现象”，遂被中央研究采纳。不过，“精兵简政”在这里主要是应对根据地财政压力而采取的临时管制措施，还不具有现代治理意义。

　　时过境迁，今天的“简政放权”除了在精神气质和传统上与根据地时期的“精兵简政”有所勾连之外，这一新治理原则的主要理论基础完全是现代的。李克强总理在不同场合重申要依法行政，力推简政放权，有“管”有“放”：第一，管放结合论，即政府要将该管的管好，该放的放掉；第二，自由法治论，即法治政府以保障和促进自由和创造力为前提和预设，奉行“法无授权不可为，法无禁止即自由”；第三，改革分享论，即改革开放是以增进每一个人的福利为目标的，“简政放权”是公平分享改革成果的制度推动力。这“三论”是对现代治理艺术的精辟概括，是对行政权法治化和民主化改造的理念阐释与路径指引，是推进十八届三中全会确立的“治理现代化”总体目标的顶层性设计之一。

　　“法无授权不可为，法无禁止即自由”是对“管”与“放”的科学表述

　　“法无授权不可为”的规范内涵在于：政府权力必须获得法律授权，否则违法无效。这是“依法行政”的最基本内涵。由于改革开放高度依赖“行政主导”，我国行政决策长期以来在程序规范性和依据合法性上都存在各种问题。此次重申“法无授权不可为”，实际上相当于一次非常成功的“行政解释”，其法律含义是，政府机关以往享有的各种缺乏明确法律授权的政策性权力就此作罢，政府决策或行政立法自此必须注意严格寻求合法性依据，如欠缺相应依据，应通过诉诸人大立法或单行授权的方式解决，不能“先斩后奏”或“斩而不奏”。这里实际上涉及到人大立法权与行政权的界限问题。确定这一界限的主要法律依据是《宪法》、《立法法》以及《国务院组织法》，其中《立法法》第8条法律保留原则及其项下条款应成为政府行政的底线，近些年国内公共事件中对政府违法的主要批评依据正在于此。只有充分学习、激活并谨守这些授权规范，行政权才能够真正做到“法无授权不可为”。而一旦严格依法行政，按照法律要求“减肥”，政府权力自然会“瘦”掉一大圈，效率将会提升一大步。

　　与对政府守法义务之严格要求不同的是，对于私人主体则采行“法无禁止即自由”。这是市场经济与法治国家理念与实践深入人心之后的时代共识。通过国家法律表达的公共意志是约束政府和民众的共同规范，而未被法律禁止的行为则仍然处于人民的“始源性自由”之中，后者是一种自然、正当而具有目的性地位的自由。也就是说，人民始终保有未经法律纳入国家范畴的自由与权利，其实践场域就是家庭、市场与社会这些非国家范畴。

　　正是基于这些理念性的“授权/禁止”、“秩序/自由”的二分法与辩证性，与“简政放权”直接相关的“管放结合论”才具有了理论上的正当性。尽管理念未必如今日这般清晰，1980年以来围绕政府与市场、政府与社会关系的一系列改革其实都是在测试“管”与“放”的合理边界，然而由于以往的管放实践缺乏明晰的理念基础与相对健全的法治保障，总是出现“一放就乱，一收就死”的循环，由此导致改革的政策与法律环境的高度不稳定性，引发了多种社会矛盾和治理困境。此轮政府改革，相信其成效与进展大有可期。

　　“管”与“放”的问题依然是中枢问题

　　其实，即使在西方法治国家，“管”与“放”的问题也依然是一个纠缠着政府治理正当性与效率性的中枢问题。尽管自由法治早就在理念上确立，但从抽象理念到具体制度，西方也至少探索了一两个世纪。西方的“小政府、大社会”只是自由放任主义的理想预设。20世纪以来，西方国家的治理是以“福利国家”为主要问题预设的，是在自由法治核心地位基础上如何合理吸纳并定位政府宏观调控和社会服务的问题，这也是西方走向全面的政治成熟与社会成熟的过程。就当代中国而言，目前的改革重点是在维持稳定秩序与基本经济增长的前提下如何更加明确有序地释放市场与社会之自由与创造力的问题。西方的改革是在自由法治基础上重新强化国家理性与能力，中国的改革则是有步骤地适度有序开放出自由法治空间，重构政府与市场、政府与社会的法理关系。

　　总之，处于“行政分权”脉络下的此轮“简政放权”改革，不再以改革初期的功利主义逻辑为出发点，而是奠立于稳靠的、由改革开放本身释放并巩固下来的自由法治理念和中国特色社会主义法律体系的基础上，因而可以构成中国依法行政与法治政府建设的一个新时代。

　　（作者为北航高研院研究员）

编辑：尹盼秋