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人大在依法治国中的主导作用

郝铁川

//m.auribault.com 2015-09-28 来源：法制日报

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　　在中国共产党领导之下，人民代表大会及其常委会在依法治国事业中居于主导地位。这是因为按照我国宪法规定，我国一切权力属于人民

　　中国依法治国事业的领导体制是党领导、人大主导的体制。中国宪法与西方宪法的不同之处，就是它规定了政党制度，明确地确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。《中国共产党章程·总纲》也规定：“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，切实保障人民管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的权利。”因此，中国共产党在整个中国特色社会主义事业中居于“总揽全局、协调各方”的领导核心地位，依法治国当然需要中国共产党来领导。

　　在中国共产党领导之下，人民代表大会及其常委会在依法治国事业中居于主导地位。这是因为按照我国宪法规定，我国一切权力属于人民，代表人民行使当家作主权力的机构就是人民代表大会，人民代表大会是国家的权力机关，不仅行政机关是它的执行机关，“两院”其实也是它的执行机关，因为全国人民代表大会及其常委会掌握最高立法权、对违宪的司法解释的否决权。“一府两院”由人民代表大会选举产生，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。民主集中制是我国国家机构的组织原则，就国家机关系统而言，集中点就在人民代表大会。

　　按照我国宪法规定，人民代表大会及其常委会主要拥有立法权、重大事项决定权、重要人事任免权和对“一府两院”的监督权四项权力。从实践来看，目前存在如下问题需要我们加以探讨：首先，如何理解和落实人大对立法的主导权。目前存在的主要问题，一是长期以来我国60%—80%的法律都由行政机关起草。十二届全国人大常委会立法规划的68件法律案中，除9部已经提交审议或通过的法律案外，委员长会议牵头或起草的有4件，专门委员会起草的有13件，剩下的42件主要都是由国务院来牵头或提出的，将近61.8%.二是最高人民法院和最高人民检察院的有些司法解释实际上是代人大及其常委会在立法。从法理上来说。“两高”的司法解释应该是去立法机关那里“找法”，应该是“释有”。而目前“两高”的有些司法解释不是“找法”、而是“立法”，不是“释有”、而是“释无”。

　　出现这两个问题，既有主观原因，也有客观原因。主观原因就是人大代表的资格、结构、规模等制度本身需要进一步改革完善，不如此，则势必难以承担其主导立法的宪制责任。客观原因是我国目前处于社会转型时期，许多社会关系不稳定、不成熟，需要不同地区和部门去探索，人大一下子难以在全局上制定法律。因此，上述两个问题还不能全部视为负能量，而是具有“没有最好，只有较好”的正能量。

　　因此，对“人大主导立法”中的“主导”一词的理解，可能就不能仅仅理解为“由人大亲自起草”，人大“主导立法”的含义除了“起草、审议、通过法律”之外，还有一项更为重要的含义，那就是加强事先对政府起草的法律草案以及“两高”的司法解释的报批、备案等各种形式的违宪审查，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。

　　其次，怎样把人大重要人事任免权与党管干部原则有机结合起来。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第21条第2款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会代表三十人以上书面联名，设区的市和自治州的人民代表大会代表二十人以上书面联名，县级的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会常务委员会组成人员，人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人。”而我国公务员法同时规定了“党管干部原则”，因此，我们就面临着如何把党管干部与关于代表选举中的选民联名提出候选人制度、国家公务人员（府院主要负责人）选举中的差额选举制度等法律规定有机地衔接起来。

　　再次，怎样进一步明确“重大事项决定权”的范围。我国宪法和有关组织法对人大及其常委会的职权有规定，但这些规定不少属于原则性的，需要在实践中具体化。如“执法检查”就是先由地方人大创造，后来被纳入法律。人大的执法检查的范围往往是法院、检察院“司法”不及之处，在法律落实上和司法机关形成了“错位发展”的良性格局。

　　最后，怎样把党对干部的纪律监督、检察院对公务员的法律监督和人大及其常委会对国家主要公职人员的监督有机结合。对国家公职人员具有一定约束力的监督，有党纪监督、检察院法律监督和人大及其常委会的法律监督，这三种监督如何衔接，需要在实践中进一步探索。目前我国监督法规定的质询制度、组织特定问题调查的制度等都尚未完全落实到位，不利于社会对法律的信仰。原因主要是规定不具体，没有配套规定。就法律规定而言，一是需要细致具体，细致就容易落实；一是需要紧密衔接，衔接就没有漏洞。法律的实施，只要具备这两条，事情就比较好办。但我们恰恰这两方面都有欠缺之处。

编辑：周文

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