自2014年以来，国务院以及相关部委密集出台了多项政策文件，以推动和引导PPP模式（PPP模式即Public-Private-Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。——编者注）的发展，各地政府也给予了积极的回应，相继推出一大批PPP示范和试点项目。很多地方政府把PPP模式看成是减轻政府财政压力、实现融资的新手段，甚至把融资看成是推行PPP模式主要或唯一的目的。这种认识显然是曲解了PPP模式。

　　如果我们仅仅把PPP模式看成是一种融资手段的话，那就很可能导致政府只关注融资的结果，即只要能融到资就行，对于是否有一个公开、透明、规范的招标程序，参与合作的社会资本的资质水平、业界声誉，供选择的合作方市场是否有一定程度的竞争，选择的合作方是否能提供物有所值的公共服务等等，可能反而被忽视了，而这些被忽视的恰恰是PPP模式成功运行的关键。

　　转变政府职能，激发市场活力，这是采用PPP模式最主要的目的。在公共服务的供给领域，我们的政府依然管了许多不该管、管不好、也管不了的事情，这其中就包括大量的准公共产品的供给，而PPP模式就是解决准公共产品供给的一种市场化机制。之所以可以通过市场化机制，将准公共产品的供给交由社会资本，是由准公共物品的特性所决定的。

　　根据物品是否具有非竞争性和非排他性，我们可以将之分为四类。第一类物品是同时具有非排他性和非竞争性的物品，我们称之为纯粹的公共物品，典型的纯公共物品包括国防、公共安全、秩序以及政策和法规等，这类物品一般来说只能由政府来提供。第二类是仅具有非竞争性而不具有非排他性的物品，如邮政、电信、民航、铁路、水电服务等自然垄断性物品。这类物品在对其的消费没有达到饱和之前是具有非竞争性的，但其却可以通过价格机制很方便地排他，可以实现价格排他也就有了可以收费的空间，即不交费者将被排除在对该物品的消费之外。第三类是仅具有非排他性而不具有非竞争性的物品，主要是公共资源类物品，如公共池塘、公共牧场和海鱼等，这类物品虽然无法排他，但却具有明显的竞争性，如果对其的消费不加管制，很容易出现“拥挤现象”，甚至陷入“公地悲剧”。为了避免“公地悲剧”的发生，政府就必须引入某种排他机制，比如以特许的方式将某种公共资源的经营权赋予某个社会组织，而一旦这个公共资源被特许给这个社会组织，那么该组织就可以以其所拥有的经营权排除别人对该产品的免费使用。第四类是既不具有非竞争性也不具有非排他性的物品，这类物品就是私人物品，私人物品当然是通过市场竞争机制来提供。

　　其他三类物品我们都可以称为公共物品，但只有第一类物品主要应该由政府来提供。而第二和第三类物品我们称之为准公共物品，这类物品在我们的日常生活中大量存在，或者说我们日常生活中的绝大多数公共服务所提供的产品都属于这类物品，如基础设施、公共工程和社会保障等，这些物品是可以通过市场机制提供的。

　　在几乎所有的社会资本领域，只要政府不加特别的限制，竞争都是很容易形成的，事实上，在几乎所有的社会资本可以自由进入的领域也确实都是存在竞争的，这也就意味着，哪个社会资本可以以更低的价格、更高的质量来生产某种公共产品，哪个社会资本才有可能被政府选中作为合作供给公共服务的另一方。

　　让利社会资本，增加公共服务的供给数量，为不同的消费群体提供更多选择的机会，实现政府、社会资本和公众三方共赢。在政府独家提供公共服务的原有模式下，公共服务的供给往往会受制于政府财政的有限性，很多公众需求的公共服务政府无力提供，但在社会资本参与的条件下，大量的公共服务项目就可以借助这种模式而得以成行，同时社会资本也有了更广泛的投资空间和盈利机会。

　　PPP模式是我们为了转变政府职能、激发市场活力、真正发挥市场在资源配置中的决定性作用的目的下，对公共服务供给机制的一个重大变革，即借助社会资本的参与将竞争机制引入到公共服务的供给机制之中。（作者系中央党校政法教研部教师）