规范城市养犬是由来已久的话题,许多城市都专门立了法,但都陷入有法难依的困境,很大程度都缘于立法过于依赖行政的管控

　　6月22日上午,广州市第八人民医院东风路院区的犬伤门诊室内,人头攒动。两名医生和两名接种护士有条不紊地为被狗或猫咬伤的市民清理伤口,接种狂犬疫苗。据统计,每年全市有超过12万人按流程完成狂犬疫苗接种,按每人接种五针疫苗计算,就超过了50万针次。人们的疫苗接种意识不断提高,但7%至8%的宠物疫苗接种率与70%的目标相距甚远(6月27日《南方都市报》)。

　　广州市每年超过12万人接种狂犬疫苗,表明犬只伤人具有多发性,更表明犬只对市民健康安全具有无法忽略的潜在威胁。对犬只进行疫苗接种,是预防和阻断狂犬病在动物之间传播,降低犬只患上狂犬病的几率,从而大幅降低犬只伤人感染狂犬病毒的几率,与被伤后接种疫苗构成双保险。从这个角度讲,市民养犬给犬只接种疫苗,是应当尽到的公共卫生安全义务。

　　然而,8%的宠物疫苗接种率,直观地反映出市民养犬责任意识与文明意识的薄弱,同时,也反映出城市养犬管理形同虚设。根据《广州市养犬管理规定》,犬只出生满三个月的,养犬人应当将犬只送动物卫生监督机构或者依法设立的动物诊疗机构进行狂犬病等疫病的免疫接种,取得犬只免疫证明。个人申请养犬的,携带犬只并持养犬人身份证明、犬只免疫证明以及符合条例规定条件的相关证明,办理登记手续。显然,依据此规定,犬只免疫是养犬登记的必备条件,畸低的疫苗接种率,无疑间接证明养犬登记管理制度成为牛栏关猫。

　　规范城市养犬是由来已久的话题,许多城市都专门立了法,但都陷入有法难依的困境,这在很大程度上缘于立法过于依赖行政的管控,使得接受管理与实施管理都感到不便利。如广州的条例规定,犬只登记程序繁冗,需要多个条件,涉及多个部门,且要交费,即便是获得免疫证明,免疫与证明提供也是分离的。同时,诸如犬只免疫只是接受管理的条件,而非明确的法律责任,犬只不免疫不登记虽然可以实施处罚,却有赖于行政的作为,事实上导致无序养犬的低成本,与接受管理的高成本相比,显然自我规范的动力不足,这也是城市犬只免疫接种率低的内在原因。

　　规范城市养犬重在强化养犬人的行为责任,管人而非管犬,即基于公共安全和公共秩序,必须要做什么,不履行该如何处罚,因不履行造成后果构成侵权的需要承担何种行政、治安、民事乃至刑事责任,通过调节关系实现规范,而非满足管理条件设计上的规范,相反,管理需要提供的恰恰是充当服务员与裁判员的角色。

　　譬如,犬只的免疫更宜成为养犬的强制责任,犬只是否免疫构成公共管理、民事侵权处理能否免责或减轻责任的依据,即要求养犬人承担起必须要承担的公共安全保障责任。诸如此类,尤其需要精细设计,同时,据此建立便捷的服务管理机制。比如,犬只登记管理向免疫服务机构乃至向宠物服务场所延伸。规范城市养犬,不妨从强制防疫做起。