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多措并举推进农业转移人口市民化

王建国

//m.auribault.com 2015-08-19 来源：河南日报

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　　党的十八届三中全会指出：要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。农业转移人口是我国经济社会发展过程中出现并日益扩大的特殊群体，他们遍布全国各个地区，工作于各行各业，为我国的工业化发展做出了巨大贡献，同时，也成为推进城镇化进程的主导力量。作为城镇化的一分子，由于我国长期以来实行城乡分治的户籍管理制度，农业转移人口虽已实现了职业转换，一直在城镇务工或者经商，但却难以实现家庭地域的转移和身份的改变，依然在农村定居，依然是农民身份，常常奔波于城乡之间，不能和具有城镇户籍的居民享受同样的公共服务待遇，难以全面融入城市成为真正意义上的城镇居民。这种具有中国特色的不彻底转移方式，导致农业转移人口市民化不充分，一方面，难以把农业人口真正从自己的“一亩三分地”上解放出来，不利于促进土地的规模化生产和产业化经营、从而尽快实现农业现代化；另一方面，直接导致了城镇化的“水分”，大大降低了城镇化质量，使得城镇化作为扩大内需最大潜力所在的引领作用，以及作为新的经济增长点的引擎功能难以充分发挥。因此，加快推进农业转移人口市民化，不仅直接关系到从根本上解决“三农”问题，也关系到工业化、城镇化乃至整个现代化的健康可持续发展。

　　那么，应该如何有效加快推进农业转移人口市民化？推进农业转移人口市民化的影响因素是什么？通过推进农业转移人口市民化提高城镇化质量的路径在哪里？推进农业转移人口市民化究竟还缺什么？

　　解决进城成本问题

　　回顾我国的工业化发展历程，农业为工业化的起步提供了宝贵的原始积累，做出了巨大牺牲。改革开放后，以家庭联产承包责任制为主体的农村改革，大大释放了农业生产力，有效增加了农产品供给，但农民收入却没有根本性的增加；随着城市改革的展开、工业化发展的提速，农民为了获得相对较高的工资性收入，从农业分离出来，加入到城市建设大军之中，干着比城里人更脏更苦更累的活，拿着不如城镇居民的工资，再次为中国的工业化城镇化发展无私贡献青春和力量；随着工业化的推进，城市用地日益紧张，通过城乡挂钩、占补平衡的方法，大量的农村集体建设用地以超低价几乎无偿被用作城镇建设用地或者工商业用地，农村又一次为工业化的起飞和城镇化进程的加快献出财富。

　　长期以来，我国投资的偏倚城市，导致农村基础设施和公共服务设施供给不足，缺乏良好的生产生活条件；同时，由于传统体制的惯性作用，即便是建立了社会主义市场经济体制，市场机制作用的不充分，不同产业不同部门之间难以形成相对平均的利润率，导致农业农村难以成为生产要素流入的“洼地”，“无农不稳”难以转变成“无农不富”，城乡收入差距愈来愈大。加上土地财政导致的房价飞涨，农民始终凑不够进城的成本。

　　因此，要解决农民进城的成本，首先要对“三农”为我国工业化城镇化的无私奉献和无偿贡献有深刻认识，对“三农”为国家工业化城镇化发展不相称的多付出与少回报有深刻认识，牢固树立城市要反哺农村、工业要反哺农业、城市居民要反哺农村居民的意识，各级财政要加大对“三农”的支持力度，增加农村的基础设施和公共产品供给，改善农村的生产生活条件，促进农村经济发展、社会进步；同时，要尽快统一城乡建设用地市场，完善农村建设用地收益分配机制，大幅提高农村集体和农民个人的分配比例，尤其要增加农民个人的建设用地收益；也要尽快赋予农村居民和城镇居民一样的财产权利，使农村居民能够取得合法的财产收益，并通过财产权利获得更好的生产经营发展条件。

　　加大公共服务供给

　　改革开放以来，尤其是进入新世纪以来，随着我国城镇化的加快推进，城市建设高歌猛进，一日千里。但与浩浩荡荡规模庞大的农业转移人口相比，公共服务供给依然相对不足。尤其是中小城市和小城镇公共服务的相对短缺，加上产业发展的滞后，直接增加了大城市的压力，导致不断拉大框架的大城市也捉襟见肘，交通拥堵、就医困难、上学困难，都市村庄生存环境堪忧，城市内部“二元结构”产生，“城市病”频发。

　　之所以这样，是因为大量的农业转移人口进城了，住下了，就业了，生活了，但政府却没有相应地增加公共投资，导致公共服务供给短缺，现有的公共服务设施超能力超负荷运转，即便如此，也难以满足需要。使得农业转移人口难以完全享受和城市居民同样的公共服务待遇，尤其是养老无保障、就医看病贵、孩子上学难等，使他们难以真正融入城市成为真正意义上的城市居民。

　　显然，要推进农业转移人口市民化，关键在于稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户的农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。进城落户农民在农村参加的养老保险和医疗保险，要规范纳入城镇社保体系，使农业转移人口享有同城镇居民相同的基本公共服务。这就要求政府建立完善农业转移人口市民化成本分担机制，由政府、企业和个人形成合力，按照一定比例共同相应增加对公共服务设施的投资，一般来讲，一个农业转移人口要增加10万元左右的综合投资，扩大公共服务的供给。同时要建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，对吸纳农业转移人口较多城镇的公共服务能力建设予以较多支持，增强城镇公共产品供给能力和吸纳农业转移人口能力。

　　培育城市主体意识

　　目前，对于如何加快农业转移人口市民化，一味地强调政府该做什么，那么是不是政府加大相应投资提供了足够的公共服务，农业转移人口就市民化了？当然不是，作为外力推动，政府的作用十分重要，公共服务全覆盖，是需要真金白银的，来不得半点虚伪；但农业转移人口作为城镇化的主体，也是城市的主体，其内在动力也不可忽视，甚至更加重要，如果市民化了的农业转移人口不具有市民主体意识，不知道自己该做什么，或者知道了不做自己该做的，那么，即便政府给足了公共服务，他也不能成为真正意义上的市民。只有包括政府在内的社会外力和城镇化主体内在动力共同作用，形成最佳合力，才能真正实现农业转移人口的市民化。所以，我们在强调政府给农业转移人口提供公共服务的同时，也必须明确提出农业转移人口作为城市主体该做什么。

　　随着大规模农业转移人口的进城，城乡环境的巨大差异使得他们很难实现思想意识与地域身份的同步转换，他们往往会把一些相对落后的农村生活方式和传统行为习惯带与城市，并因人而异保持相当的时间，这不仅与现代城市生活方式和行为规范格格不入，而且在一定程度上会对周边的人群产生负面影响，从而导致城市文明的倒退。之所以这样，是因为农业转移人口突然离开土生土长的村庄而来到全新的城市，很难立刻树立起城市主体意识，从目前来看，这正是农业转移人口所缺乏的。所以，农业转移人口必须努力提升自身综合素质，形成市民价值观念，改变传统的生活方式与行为习惯，牢固树立城市主体意识，也唯有这样，才能尽快全面融入城市成为真正的市民。

　　为此，农业转移人口首先要树立城市是我家的意识，作为城市这个大家庭的一员，要爱家护家，为城市增砖添瓦，增光添彩；要树立法规意识，农业转移人口进城工作生活要规范自己的行为，大事小事都要按法行为，依规行事，不能像在农村老家一样行为随便，不能觉得事情不大满不在乎，不能乱闯红灯、乱翻栏杆、乱插队、乱骑行、不上快速路、不走快车道等等，要争做维护城市良好秩序的文明使者；同时，要保持健康的生活方式和良好的行为习惯。在衣、食、住、行、劳动工作、休息娱乐、社会交往、待人接物等方面树立正确的价值观、道德观、审美观，处处讲文明礼貌，为人谦和礼让，公共场所不随地吐痰、不大声喧哗、讲秩序守纪律等等。

　　增强有效的城市综合管理

　　大量农业转移人口进城，往往造成城市人口的急剧膨胀，原有的城市秩序受到严峻的挑战，所以政府仅仅增加相应投资提供公共服务是远远不够的，保持良好的城市运行秩序，为城市居民提供良好的生产生活环境异常重要，否则，不仅原有城市居民的生活水平会大打折扣，幸福指数下降，新转移人口的市民化也难以实现，提高城镇化质量将成为一句空话。因为政府扩大相应投资增加公共服务产品，根本上是为农业转移人口提供更好的环境条件，投资物品的背后是人，也就是说推进城镇化必须以人为核心，决不能见物不见人，如果人进来了，管理滞后了，那么，城镇化将是不健康的，质量是不高的。

　　目前，在我国城镇化推进过程中，普遍存在着见物不见人的问题，重建设轻管理，重发展轻民生，重硬件轻软件，重过程轻效果的现象比较普遍。从我们身边的貌似小事就不难发现许多这样的现象，比如修了此路破了彼路，路面一直不复原，是建设管理问题；基础设施修一年，不到一年就坏掉，是质量管理问题；修了空中过街天桥，桥下行人过街依然故我，是运行管理问题；警察只管机动车，不管电动车、三轮车，是交通管理缺失问题。这样顾此失彼的城市建设和管理，既不能保证良好的运行秩序，也不能给居民一个良好的工作生活环境。可见，如果说城市建设重要的话，城市的管理更加重要，管理水平高，城市秩序好，反映着一个城市的整体素质。

　　城市运行纷繁复杂，城市管理要实行综合管理，否则将使管理大打折扣，比如交通管理，实际上是对交通主体的管理，而决不仅仅是对机动车的管理，行人、电动车、自行车、三轮车等等作为交通主体，都应纳入管理范围，否则是难以有效保证道路畅通的。城市管理要突出效率，无效率的管理不如不管，比如一些城市的协警，目的是要管住电动车驶入慢车道不走快车道，但不少协警缺乏责任意识，“木桩子”直立路口不作为，电动车快车道蜂拥飞奔，险象环生，管理效率低下，浪费人力物力财力，政府不要做这种“赔钱赚吆喝”的事。城市管理要以人为本、方便群众，否则就失去了管理的意义。比如，为机动车上了牌，就应该为其安排停车的位置，不要只是一味“贴条”。诸多城市建设管理中的小事，折射了政府管理的缺失，凸显了城市综合素质的高低。（作者系省社科院城市与环境研究所所长、研究员）

编辑：周文

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