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调查：乡村治理的结构性特征

肖唐镖

//m.auribault.com 2015-06-29 来源：北京日报

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调查研究表明，乡村治理开始呈现现代化的治理形态，但其体制结构依然保持着传统的行政化性质，民众的公共参与不足，尚待形成和健全完善的民主与法治治理结构——

调查：乡村治理的结构性特征

　　近十余年来，中央政府采取了一系列措施来改善农村治理状况，如在2005年修订了信访条例，2006年明确提出建立新的“乡村治理机制”，强调乡村民众的利益诉求表达的制度建设；同时，重视调整中央与地方政府间关系，在预算财政管理、干部管理、“维稳”体制等方面出台若干重要措施。中国乡村政治及治理运行逻辑正在悄然发生着结构性的变化，乡村治理开始呈现现代化的治理形态。不过，我们的调查研究表明，乡村治理的体制结构依然保持着传统的集权化和行政化性质，民众的公共参与不足，尚待形成和健全完善的民主与法治治理结构。

　　非均衡推进中的村民自治一直在徘徊运行，村庄治理体制维持着传统的精英主导色彩

　　有关村民自治运行的“四个民主”，学界多年来的研究已形成基本共识，即：相对而言，民主选举尽管在程序设计和实际操作等方面存在不少瑕疵，但总体而言已步入制度化运转的常轨，而民主决策、民主管理和民主监督等三个民主则严重规范不足，尚待上正轨。对于村民自治所带来的变化，有学者认为：民主选举的引入，既极大地提升了当地公共产品的投入和官员对于群众需求的回应，也带来了乡村政治经济结构实质性的改变。也有学者认为，相较于过去乡镇指派党支书农村“一把手”的情况，眼下农村治理结构已发生悄然而深刻的转变，选举产生的村委会主任越来越多地能够在农村治理中与党支书分享权力。但我们课题组的研究却表明，多数村并未进行过真正意义上的村务公开；村务决策基本由少数干部操控，民主决策不落实，村民代表大会、“一事一议”等制度徒具形式，村民的公共参与程度低；村务管理混乱。大多数村的村社区合作经济组织与村民委员会实行“两块牌子，一班人马，交叉任职”，事实上仍维系人民公社时期“经社不分”的状态，造成乡村社会和社区强烈的排他性和封闭性，使村委会及村民自治组织本身封闭起来。

　　20余年来，以企业主为主体的经济能人和强人转化为村庄政治精英，走向“精英治村”，已成为村级治理中日益普遍的现象。有学者在浙江省的长期研究发现：在现阶段浙江，私营企业主主政村庄的公共权力结构基本是管理者控制型和权势精英主导型，均由少数精英人士执掌村庄主要公共权力，属于精英权力结构。私营企业主主政的村庄治理表现为能贤治村，基本处于干部治理或精英治理的发展阶段。

　　自上而下对基层不断强化的限权，致使农村基层治理的向上集权化、村治行政化和权力监督虚化三重趋势日益加重

　　多年来，我国县（市）、乡镇与村级之间已形成“压力型”行政关系。自20世纪90年代中期加强垂直管理、再度中央集权化以来，这一“压力型”关系愈益得到强化。在县乡关系层面，按赵树凯的说法，乡镇权能弱化的主要表现在：从财政体制的演变来看，乡镇作为一级政府财政正在消失。到2011年底，全国实行乡财县管的乡镇29300个，约占全国乡镇总数的86%。乡镇政府更像是县级政府的行政部门和办事机构，大部分设立在乡镇的行政性部门由县市垂直管理，事权从乡镇向县市集中。从近些年新兴的大量民生项目来看，诸如农业直补、困难户补贴等资金发放，基本上都是县市政府直接办理，乡镇的主要作用是信息收集整理。经济建设方面的权力，比如投资项目、征地拆迁等审批权限，乡镇均无权染指。乡镇作为一级政府，不仅没有明确的执法权力，而且连一些具体的行政管理权力也没有。

　　在乡村关系方面，按戴慕珍等学者的研究，自20世纪90年代以来，伴随着调整央地税权分配的分税制改革，中央再度集权，通过一系列政策限制基层权力，并加强对村镇级干部的控制。在行政监管方面，派出“驻村干部”，同时实施“上级发放工资”，村干部的工资不再由本级财政支付，而是来自县级财政。在财政监管方面，不同地方也采取了多种政策对村镇干部进行限权。如“村账乡（镇）管”，即村级账本由乡镇一级的经济管理站进行管理，村级不再拥有独立账户。上述政策自90年代中期到2000年之后变得十分普遍。比如，1995年时，被研究的村子中只有28%实行了驻村干部制度；到2005年，这一数据达到了71%。1995年，上级支付工资的村子只有15%，2005年则达到91%。此外，限权、收权不仅发生在村一级，还发生在乡镇一级。中央加强对村镇的控制，也从基层收回财权，二者同步进行。这类强化基层政府对于村级组织直接控制政策的结果，使得村级组织越来越作为政府体系的一个部分，行政化趋势日益加重。

　　乡村权力结构层面本身的集权化趋势也加重，乡村党政组织及其负责人的权力缺乏应有的制衡与约束

　　自世纪之交始，国内多地出现多例乡村基层创新实践。然而，我们的分析表明，这些实践多仅是治理技术类而非体制类创新，且绝大多数仅是昙花一现。如从2010年开始，深圳市盐田区开展民意畅达工作，通过组织党代表、人大代表、政协委员进入社区，走访群众，开展民情收集和诉求代理，畅通社情民意表达的渠道，以探索通过民主创新优化基层治理的有效路径。近年这一做法已在国内多地得到推广，但它仍然仅是治理技术的创新，且难以提升为体制、制度层面的创新。再如浙江省温岭市的“民主恳谈会”，它是从体制外的实验走向体制内的联结，透过人大来进行改革。有学者认为，民主恳谈若能将人民的选举权再进行制度嫁接，人大代表会更有主动性；民主恳谈制度必须能扩散，并朝向严谨的监督制度迈进，否则终究只是昙花一现。

　　在近年来乡村治理的日常实践中，基层党组织民主建设却出现徘徊甚至退化，党组织负责人的选拔贯彻“组织意图”强烈，尊重党员民主权利不足；党员参与党内决策和党内官员选举与监督严重不足。为此，本应在基层党组织内享有最高权力的党代会以及在基层政权中享有最高权力的人代会，却难以对同级党委和政府发挥应有的制衡作用，后者的权力难以受到必要的制约。正如墨宁的研究所显示，尽管基层人大代表正从“流于形式”向“货真价实”转变，但人大制度本身的局限性决定了他们只能通过非立法的方式与群众互动。也就是说，县乡民主治理并无实质性的推进。同类的问题也同样出现在村治层面。显然，权力制约和监督的虚化，必然导致基层政府和组织与乡村社会的日益脱节，引发社会矛盾与冲突。

　　农村居民在乡村治理中的参与严重不足，严重落后于农民日益提升的权利意识和参与要求

　　我们基于1999-2011年十三年间五波田野调查数据的研究表明，近十余年来农民的政治价值观呈现现代化或世俗化的总体趋势。其中，多数政治价值观处于从传统向现代的过渡阶段，如民主观、法治观、政党观均以过渡型为主导，权利观已走向现代主导型，只有政府观仍以传统型为主导。就变迁方向而言，除了法治观为逆向变迁外，民主观、权利观与政府观呈正向变迁，均由传统向现代转变。显然，与农民的权利意识和参与要求相比，乡村现有的公共参与和表达机制严重不足。

　　正是基于这类反差等复杂原因，我们的分析显示，农民对村务管理的参与明显不足。其基本特点为：第一，农民对村务管理的参与较为平稳，但总体参与水平并不高；第二，农民的村务管理参与在不同面向上存在差异，决策参与和管理参与率要明显高于监督参与率；第三，与选举参与相比，农民的村务管理参与率相对较低。其他学者的研究也表明，由于公共生活空间受限，包括选举在内的一系列制度性的政治参与对决策的影响有限，因而除了常见的日常抵抗和依法抗争外，农村居民主动参与基层自治选举的积极性也相对不足。（作者为南京大学政府管理学院教授）

编辑：周文

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