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天津自贸试验区金融监管体系思考

王立国董巍巍

//m.auribault.com 2015-08-17 来源：天津日报

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　　关注中国自贸试验区建设应当从三大背景出发加深理解：一是中国经济发展进入新常态，经济增长较之以往更加需要创新引领；二是面对国际和国内情况变化，国家提出了三大战略，也即“一带一路建设”“京津冀协同发展”“长江经济带建设”，并将其作为下一步应对经济发展新常态的重要举措；三是中国面对新情况和新趋势，在落实三大战略进程中，必然要加快投资与贸易便利化步伐，特别是人民币国际化步伐。考虑这三大背景可以设想，亚洲基础设施投资银行想切实运作并为国际社会所承认，首当其冲的是人民币实现国际化，伴之随行的就是资本市场的对外开放。

　　从自贸试验区建设面临的问题看，主要集中在两大类，其一是贸易的便利化，其二是投资的便利化。贸易的便利化将导致现行的有形贸易监管模式做出重大调整，例如关税的降低和通关手续的简化等；投资的便利化将对现行的金融创新提出更高的要求，对金融创新进程中的金融监管提出新的挑战。从某种意义上说，自贸试验区的先行试水，就是国家在新形势下应对经济发展新常态重大举措的路演和彩排，它面临的问题和解决思路，都将是今后全面推动深化改革、扩大开放的试验和探索。正是从这一点看，现行批准的自贸试验区，其目的均已超越了扶持某一地区率先发展的思路，更加突出的目标是为全国同类地区探索可以复制和拷贝的模板，更多的任务集中在实现投资与贸易便利化过程中，厘清需要面对哪些困难和解决的路径如何，因此，全国四大自贸试验区的先行探索，担负着如何适应经济发展新常态的探索任务，担负着货物贸易和服务贸易适应国际惯例和新规则过程中，政府职能如何转变，管理方式如何创新，经常项目和资本项目如何放得开且管得住等重大历史责任。

　　从自贸试验区自身建设看，国家明确提出，要“经过三到五年的改革与探索”，把自贸试验区建设成为具有鲜明特色的自由贸易园区。就是说，至迟五年之后，国家要评估和验收。要将可以复制推广的做法在全国推广，要使自贸试验区的成功经验成为应对新常态、适应新常态、引领新常态的利器。

　　一、天津自贸试验区金融创新的基本特色

　　天津自贸试验区金融创新的基本内容可以归结为“四化一账户”。四化是指“投资便利化”“融资便利化”“贸易便利化”“利率市场化”，一账户就是“自由贸易账户”。

　　天津自贸试验区的金融创新特色突出在金融制度创新、融资租赁及风险防范制度探索三大方面。

　　区别于福建和广州的方案，“推进金融制度创新”的任务为天津上海特有，“提升租赁业发展水平”的任务也是天津独有。此外，“探索在自贸试验区内建立金融消费者权益保护协作机制以及和解、专业调解、仲裁等金融纠纷司法替代性解决机制，鼓励金融行业协会、自律组织独立或者联合依法开展专业调解，建立调解与仲裁、诉讼的对接机制，加大金融消费者维权支持力度，依法维护金融消费者合法权益。支持建立健全证券投资消费者教育服务体系，积极创新自贸试验区特色的多元化证券投资消费者教育产品和方式”的任务，在上海和福建的方案中没有，只有天津和广东方案中明确了此类工作。显然，在新形势下推进金融制度创新而不仅仅是具体的金融工具的创新，是中央对天津自贸试验区抱有的重大期望，也和今后京津冀协调发展中，天津城市定位调整后的“金融创新示范区”表述密切吻合。

　　此外，方案明确要求在自贸试验区建立健全金融风险防控体系，属于广东和天津两大自贸试验区特有的探索任务。天津方案提出：“建立金融监管协调机制，完善跨行业、跨市场的金融风险监测评估机制，加强对重大风险的识别和系统性金融风险的防范。完善对持有各类牌照金融机构的分类监管机制，加强金融监管协调与合作。探索建立跨境资金流动风险监管机制，对企业跨境收支进行全面监测评价，实施分类管理。强化外汇风险防控，实施主体监管，建立合规评价体系，以大数据为依托开展事中事后管理。做好反洗钱、反恐怖融资工作，防范非法资金跨境、跨区流动。”很明显，天津自贸试验区不仅要积极推动金融创新，而且要努力在金融风险防范方面走在全国前列。它的有效实施，将成为天津自贸试验区的一大优势和特色，也是天津自贸试验区金融改革成功的重要标志之一。

　　二、天津自贸试验区金融监管的五大任务

　　其一，建立金融监管协调机制，完善跨行业、跨市场的金融风险监测评估机制，加强对重大风险的识别和系统性金融风险的防范。比如，境外证券市场投资不利导致的外汇规模和无法控制，以及境内银行贷款风险的发生，使得证券市场的风险与银行的信贷风险交织，评估监测难度加大，毕竟其中的传导机制比较复杂，防范手段有限。比如，企业的投资行为会跨域银行、证券、基金、信托、外汇等领域，还会既有境内又有境外，不同的国家又有不同的管理模式和法律规制，不但很难判断是否会由个案转化成系统风险，而且几乎没有配套的手段加以止损和隔离。

　　其二，完善对持有各类牌照金融机构的分类监管机制，加强金融监管协调与合作。这是一个争论已久的问题，也即是分业经营分业监管，还是混业经营混业监管好。现在提出要“完善分类监管机制”，基础还是承认了分业经营和分业监管模式的长期性，但是，自贸试验区实行负面清单管理，备案制为主替代审批制，对金融机构管理还好，能够分类监测，问题是打通了境内外两个市场之后，境外有混业经营法律环境，资金的瞬时存在形式很难被精准界定处在金融的哪个领域，从而确定应由境内哪个机构行使监管责任。显然，在自贸试验区金融创新中，应当及时建立新的监测指标和预警系统。

　　其三，探索建立跨境资金流动风险监管机制，对企业跨境收支进行全面监测评价，实施分类管理。这一点和金融机构的风险监控不同，从某种角度说，难度更大。延续原有的管理体系和方式，实现这一目标比较容易，但是从“需要结汇”转为“意愿结汇”之后，企业的收支并不一定反映企业的主营业务经营情况，经常项目的结汇和资本项目的结汇可以分类监测，问题是，企业的境外资本项目下的投资盈亏计算比较复杂，动态监测几乎不可能，全面监测评价短期内也无法完成。毕竟境外机构没有义务和可能，将正常运营中的商业数据提供给境内的金融监管机构，从而使“建立跨境资金流动风险监管机制，对企业跨境收支进行全面监测评价，实施分类管理”的目标实现起来异常困难。

　　其四，强化外汇风险防控，实施主体监管，建立合规的评价体系，以大数据为依托开展事中事后管理。这一点目前相对容易些。因为在自贸试验区内获得牌照的金融机构数量仍然是有限的，企业外汇使用放宽了限制，基本上可以从“需求结汇”变为“意愿结汇”，而且今后在商业银行即可办理，但是毕竟还没有完全放开。因此，短期内对市场主体监管相对容易，困难集中在“建立合规的评价体系”，和“以大数据为依托开展事中事后管理”这两点上，毕竟这些都需要有效的技术手段和技术基础，需要时间和投入。天津自贸试验区建设可以从建立合规的评价体系入手，在抓紧设立评价体系之后，及时依托大数据开展事中事后管理机制。

　　其五，做好反洗钱、反恐怖融资工作，防范非法资金跨境、跨区流动。这一任务是国家安全的需要，人民银行本来就有此类职能和机构履职，需要的是针对反恐怖融资中信息交换机制，否则就资金流动本身而言，判断其是否属于洗钱比较有把握，而判断其是否与恐怖活动有关就比较困难。

　　三、完善天津自贸试验区金融风险监管的几点设想

　　1.重新审视是否建立专门的金融服务监管机构问题。自贸试验区的金融业务综合性和特殊性，决定了其服务的创新性和监管的复杂性与集中性。就金融创新服务而言，自贸试验区管理机构就可以履行上述职责，从金融监管需要看，现有的自贸试验区政府机构却很难顺利行使权力。虽然政府的管理中心正在从事前管理向事中事后转移，但是金融风险的防范更强调预判、预警、预防，因此，全国分业分类的金融管理体制下，如果仍然是“一行三会”各自独立下派机构纵向监管，则金融风险的防范很容易演化成事后诸葛亮，不停地堵漏洞的格局。可以预见，中国金融业重组和混业经营将不可避免，因此，从自贸试验区金融监管模式创新入手，探索如何完善国家的金融监管体系将是自贸试验区试验的一大任务，成立相应的综合监管机构或建立联席会议制度也不可避免地提到议事日程。

　　2.加快设计和建立金融风险预警评估制度和风险应急反应体系。这一点是天津自贸试验区成功进行金融创新的基础和前提。监管和创新必然相伴随行。创新就是打破原有的框架和限制，从而导致原有的监管目标、监管方式、应急手段出现不适应，面对金融创新，监管的新任务就是尽早借助大数据，建立风险分析和评估系统，建立风险应急反应机制。

　　3.制度性考虑建立金融纠纷的司法替代性解决机制。这一点是中央给予天津的一个新的具有挑战性的任务。金融纠纷的司法替代性解决机制，重点是和解、调解机制，以区别于仲裁、诉讼机制。建立非司法解决机制，首先要求的是大力发展金融消费教育服务体系，需要金融消费者有必要的金融知识，否则调解不会被理解，自行和解也无依无据。金融纠纷的司法替代性解决机制的建立，还需要行业协会和专业组织的存在，需要第三方评估机构的存在等外在条件。

　　4.建立多元化的证券投资消费者教育服务体系，开发相关的教育产品。面向证券投资消费者建立教育体系，提供教育产品，建立服务体系，提供服务内容，这本身并不一定是自贸试验区的特有需求，但是要在自贸试验区率先建立和发展。否则，繁复的金融知识和晦涩的境外法律规定，就可以让投资人和金融消费者无所适从，金融创新和监管体系的建立也就无从谈起。（作者单位为天津社会科学院）

编辑：周文

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