“围观”之道 朱慧卿作图

　　随着反腐败的持续深入，我国政治生活中出现了一个新的现象，那就是一些政府官员态度和蔼，但是行动迟缓，以各种借口不作为。部分学者认为，之所以会出现这种现象，一方面是因为行政授权不明确，官员宁可不作为，也不愿意冒风险；另一方面则是因为如火如荼的反腐败，压缩了寻租腐败空间，既然行政作为得不到任何的好处，那么，行政不作为就是最好的选择。这种说法不无调侃的意味，但多少反映出我国当前政治生活中的无奈和常态表现。

　　反腐败既不是行政不作为的原因，也不是行政不作为的结果。行政不作为产生的原因是非常复杂的

　　坦率地说，把行政不作为与反腐败联系起来，如果不是别有用心，那么，就是不了解反腐败的真正含义。反腐败就是要在宪法和法律的引导下，严格依照执政党纪律和行为准则约束每一个党员特别是党员领导干部，因此，反腐败非但不会降低行政效率，出现不作为的现象，反而能有效地提高行政效率，消除行政不作为的问题。从这个角度来看，反腐败既不是行政不作为的原因，也不是行政不作为的结果。行政不作为产生的原因是非常复杂的。

　　首先，行政权力的不明确，是行政不作为的重要原因。尽管我国颁布了一系列法律制度规范，但是从目前的情况来看，国家机关及其工作人员权力边界仍然相当模糊，一些国家工作人员不仅享有行政权力，而且享有行政权力的解释权。我国法律体系中充斥着各种授权性的法律规范，授权行政机关对行政权力内涵和外延作出解释。正是这种独特的法律制度体系使得一些机关及其工作人员享有绝对的权力。尽管在行政体制改革过程中，行政机关内部逐步探索建立行政决策、行政执行、行政监督的分工体系，但是从目前的情况来看，行政权力集中、行政授权普遍存在的现象依然成为影响行政效率的重要因素。只有进一步完善权力清单，把权力真正关到笼子里，才能解决行政不作为的问题。

　　其次，行政体制改革不到位也是导致不作为的重要原因。我国长期形成的条块分割体制尚未完全打破，一些部门在行政执法的过程中，需要其他行政部门加以配合。由于各个部门之间权力交叉重叠，因此，在行政执法的过程中往往会出现相互推诿的现象。一些综合性的行政执法机关在审批过程中，往往把其他行政机关的行政许可作为前置条件，如果没有其他行政机关的行政许可，工作人员就可以两手一摊，不履行自己的行政职责。正如一些企业家所说的那样，反腐败以来，行政机关大门打开了，行政机关工作人员的脸上有笑容了，可是，工作人员的手却停下来了。

　　如果高举程序正义的幌子，设置不必要的行政审批前提条件，就是在剥夺行政相对人的基本权利

　　如果现行制度存在问题，就应当加快改革的步伐，通过修改完善国家现行的法律和行政法规，提高行政执法效率。事实上，国务院多次召开常务会议，研究简政放权的问题，通过简政放权取消不必要的行政许可，通过暂停实施部分法律，解决行政审批过多过滥的问题。所有这一切都是在维护程序正义的基本原则。假如把程序正义作为借口，夸大程序正义的作用，而没有看到程序正义的目的是为了保护公民的基本权利，是为了提高行政效率，那么，在行政执法的过程中就会把程序正义作为挡箭牌，不断地损害公民的切身利益。

　　通俗地说，通向实质正义的程序应当是最优化的程序，如果高举程序正义的幌子，设置不必要的行政审批前提条件，或者对于不同行政机关共享的信息要求行政相对人逐一进行申报，就是在剥夺行政相对人的基本权利。设置行政程序的目的，是为了提高行政效率，而不是相反，甚至损害公民的基本权利。如果行政程序设置不合理，就应当及时加以改变；如果行政程序损害公民的基本权利，就应当加快行政体制改革的步伐，尽快撤销不合理的行政机关。国务院简政放权的改革，旨在提高行政效率，解决现实生活中出现的不作为问题。从目前的情况来看，简政放权并没有出现程序上的混乱，也没有出现程序“不正义”的问题。

　　行政不作为在形式上表现为尸位素餐，在本质上表现为责任匮乏

　　行政不作为在形式上表现为尸位素餐，在本质上表现为责任匮乏。解决这个问题的根本出路在于，加快负面清单、权力清单、责任清单制度建设，通过修改完善法律制度体系，进一步明确国家机关及其工作人员的职责范围，明确国家工作人员的权力、义务和责任，如果国家工作人员怠于履行自己的义务，不仅要承担党纪责任，而且要承担法律责任。

　　遏制行政不作为是反腐败的题中应有之义，也是我国反腐败应当达到的目的。因为反腐败而不作为，这在性质上属于顶风作案，在法律上属于玩忽职守，不仅是违反中国共产党行为准则和纪律处分条例的表现，也是违反国家法律和行政法规的表现，各级监察部门应当严格依照我国法律规定追究其法律责任。当前全国各地已经设立督察部门，部分地方政府甚至专门成立“马上就办”办公室，督促政府各个部门严格依法履行自己的职责，切实保护公民的基本权利。各级纪检监察机关正逐步改变自己的工作方向，把监督党纪政纪贯彻落实情况作为工作的主要任务。如果国家机关及其工作人员不履行自己的职责，出现明显的不作为现象，纪检监察机关就可以追究其不作为的法律责任，行政相对人也可以向法院提起诉讼，追究国家机关及其工作人员不作为的赔偿责任。（作者为中南财经政法大学教授）