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区域治理体系与治理能力的创新性体现

——西藏十大治理举措的治理理论分析

牛治富

//m.auribault.com 2015-08-01 来源：西藏日报

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　　党的十八届三中全会提出，我国改革开放的总目标是发展和完善社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化。推进国家治理体系与治理能力现代化要适应世情、党情、国情，目的是解放和发展生产力，逐步缩小收入差距，最终实现共同富裕。实际上，这里还有一个适应区情的问题。中国是一个大国，区域发展不平衡是显著特点，像西藏这样的边疆民族地区，推进区域治理体系与治理能力的现代化，更要注重区情，针对区域特点，加以创造性地开拓。这方面，西藏在自治区第八次党代会以来实施的十大治理举措，是具有创新性的社会治理实践，值得认真总结。

　　一、治理体系与治理能力的内涵及特点

　　1、改革目标的科学提升

　　改革开放是实现社会主义制度自我完善和发展的必由之路。从农村改革到城市改革，从经济体制改革到政治体制改革，从对内改革到对外开放，我们党始终坚持改革的正确方向，不断在实践中深化对改革近期目标和长远目标的认识，不断健全和完善符合中国国情、充满生机活力的各方面体制机制。党的十八大科学总结改革开放30多年的经验，根据全面建成小康社会的新要求，明确提出到2020年的改革目标是：构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。在这个基础上，十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化有机联系起来，确立为全面深化改革的总目标。这是十八届三中全会的一大亮点，既是对各个领域改革目标的科学提炼，又是对改革总目标的根本提升。

　　2、国家治理体系与治理能力和完善社会主义制度

　　我国是共产党领导的社会主义国家，健全的治理体系、高超的治理能力，是社会主义国家的内在要求，是社会主义国家有序运行、健康发展的基本条件，也是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。在当代中国，完善和发展中国特色社会主义制度，必须推进国家治理体系和治理能力现代化；中国特色社会主义制度的优越性，必须转化为国家治理的效能。把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，有利于统筹谋划各个领域的改革，保证改革的系统性、整体性、协同性。这个总目标的确立，反映了当代中国发展的要求，是改革进入新的发展阶段、达到新的历史高度的根本标志，为新形势下全面深化改革指明了总方向、提供了根本遵循。

　　3、国家治理及其现代化理论的发展

　　什么是国家治理及其现代化？这个问题涉及哪些理论？我们认为至少包括马克思主义的国家理论、政治发展和政治现代化理论、治理和善治理论、公司治理理论等。从我们党的国家治理实际和理论发展来说，经历了以下三个过程，即——

　　国家统治。我们党在建国初期从实践和理论上坚持马克思主义国家理论，认为这个理论揭示了国家的本质。马克思主义国家理论认为，国家的本质是阶级统治的工具，国家依靠暴力进行统治、强治、压制、维持社会秩序，所谓国家是守夜人等，这无疑是正确的。同时，我们党也在一定程度上认识到，国家是社会公共利益的代表，无论西方国家还是社会主义国家都有一个加强国家管理的任务，尤其是社会公共服务管理的共同任务。

　　国家管理。改革开放后，国家是社会公共利益的代表，要加强国家管理，不能停留在国家本质的认识与职能上，而要随着社会发展加大国家公共利益、公共秩序管理国家社会职能的分量和措施。国家管理是国家的职业管理阶层，对于国家的各种投入要素优化组合利用，是为了实现社会公共利益的最大化。为此，大力吸收国际上先进的管理理论和观念，服务我国的改革开放事业。

　　国家治理。近年来，理论界吸收上世纪90年代的治理和善治思路，同时借鉴公司治理的概念，提出治理的理念，目的是把国家统治和国家管理统一起来。在国家治理体系中间，不同的国家治理主体不同，发挥不同的地位和作用。在这里出现一个国家治理主体的概念，实际上它是指国家政权的所有者或者说主权的拥有者、国家政权职业管理阶层以及利益相关者等多元的行动者在国家的范围内对社会公共事务的合作管理，目的是增进公共利益，维护公共秩序。

　　国家治理与传统的马克思主义国家理论相比，有三个新内容。第一，凸显了国家的所有者，与受委托的从事管理的官员之间的授权与问责的关系。第二，它强调在国家管理过程中，所有者、管理者和利益相关者这些多元行动者的合作管理，凸显政治治理、市场治理、社会治理在国家治理体系中间的互补性和合作性。第三，凸显了增进公共利益和维护公共秩序两个利益目标的并重。

　　4、国家治理体系

　　如果进一步对国家治理深入分析，治理可分为三个体系：目标体系、制度体系、价值体系。目标体系是说国家是否实现可持续发展？整个社会是否改善民生与改善民权并重？社会是否实现可持续的稳定？

　　制度体系是说国家治理主体——行动者或角色是否是清楚的明确的？什么是国家治理主体？国家治理的主体（角色）有11类：执政党、领头羊；政治协商机关；民意代表机关；公务系统；地方和基层组织；公民及其社团；市场和企业；现代化载体——现代化的人：学者、律师、记者；外交统战；国际行动者的协作；专政机关、武装力量。什么是角色？行动者在一定的程序和规则下的模式化行为就是角色。国家治理主体是否在规则和程序（法制在这里是总的制度，是这个制度体系的根基、总纲）内行动？这是制度体系是否完善的外在表现。

　　价值体系是说国家治理输入、转换是否通畅？输出是否是自由、安全、福利、团结、和谐等正能量？社会伦理、道德体系、价值观念是否合理？

　　5、从管理到治理的意义

　　治理是特定范围内各类权力部门、公共部门以社会组织的多向度相互影响，是公共事务相关主体对于国家和社会事务的平等参与，是各类主体围绕国家和社会事务的协商互动。相对于管理，“治理”的提出是理念上的一个巨大进步。

　　治理的着眼点是促进社会参与。强调的是社会各类主体在国家和社会事务中的地位和作用。政府管理改革的一个基本趋势是从一元到多元、从单向走向互动，总的追求是公共治理。我国正在推进的政府职能转变的落脚点是简政放权和促进参与。

　　治理的着力点是激发社会活力。突出国家和社会事务的共治。为此构建多元主体共同参与的平台、完善多元主体平等协商的机制，从而激发社会活力。

　　治理的落脚点是保障和改善民生，增进人民福祉。这需要把公平正义、改善民生、社会和谐、社会安全等作为社会治理的聚焦点。实现有效社会治理，公平正义是根本准则，改善民生是基本追求，社会和谐是重要表征，社会安全是底线保证。

　　6、中国共产党治理实践与理论建设维度的再认识

　　中国共产党国家治理理论经历了国家统治、国家管理、国家治理三个过程。这中间有建国初期到“文革”的认识、改革开放（国家管理）到现在国家治理。实际上，再细化一下，我们党的认识，尤其是在改革开放后，从国家管理到国家治理，纵横维度在不断加深。这就是我们党的十六大到十八大，从建设角度着眼，也在一步步深化。从这个角度看，我们党走过了社会管理——社会建设——社会治理这样一个认识、升华、提升的过程。

　　社会管理——2004年十六届四中全会提出，同时提出和谐社会建设的目标任务。

　　社会建设——2010年10月十七大以后，主要是十七届五中全会，将社会管理、和谐社会建设正式概括为社会建设目标，与经济建设、政治建设、文化建设一起，合称“四大建设”。后来加上生态文明建设、党的建设，合称“六大建设”。

　　十八届三中全会《决定》，在邓小平1992年视察南方谈话和国家建设、现代化总目标的基础上，概括出国家治理及国家治理体系的现代化，这也是一个不可缺少的维度。

　　二、新中国对西藏治理的历史回顾

　　1、国家治理体系与治理能力现代化是历史积累的结果

　　国家治理是多领域的，包括经济、政治、文化、生态、社会、法治；也是多层次的，包括全国性、城市、乡村、边疆、民族区域、外交、国防，还包括体制、机制、法制等方面。事实上也是纵向历史的，包括各个历史时期。今天的治理结果是历史积累的结果。

　　作为边疆民族地区，西藏的治理历来是中央政府治国理政的重要内容，治藏也是最具特点的。这方面，历代中央政府及新中国中央领导集体针对当时的历史条件和背景，从不同的立场出发，总结出不少治理西藏的经验和具有启迪性的认识、结论。这是今天治理西藏可供借鉴的宝贵财富。

　　2、历代中央政府对西藏治理的经验概括

　　西藏和平解放以来，对历代中央政府治理西藏有不少概括，比较一致的看法是：元代：恩威并施，政归一元；明代：多封众建，贡市与利；清代：重臣驻藏，厘定章法；民国：五族共和，稳定边疆；当代：自治共荣，与时俱进。总体概括为：羁縻互用，刚柔并济，尊崇佛法，因俗而治。

　　3、新中国对西藏治理的四个阶段

　　新中国对西藏的治理，也有一个过程。这个过程，笔者认为应分为四个阶段。第一阶段：经营西藏（1951年—1959年），主要是驱逐帝国主义势力出西藏。第二阶段：改造西藏（1960年—1979年），实现民主改革，解放百万农奴，并实现社会主义制度变革，进行社会主义建设。第三阶段：改革西藏（1980年—2013年），1978年党的十一届三中全会以后，西藏与全国人民一道进入改革开放新时期。改革计划经济体制，实现对内对外开放。第四阶段：治理西藏（2013年—至今），随着十八届三中全会的召开，西藏与全国一道由社会管理走向全面的社会治理新时期。应该说明的是，这几个阶段本质上既是一种管理，也是一种治理。

　　三、十大治理举措是体现西藏实际的治理体系与治理能力现代化的创新性工作

　　国家治理体系与治理能力现代化的目标，实际上是在各省（市）、各地区治理实践基础上完成的，也只有在这个基础上才能完成。只有各个领域、各个方面、各个层级的治理实践的完善、提高，才会有国家全面治理的现代化。因此，各省（市）、各地区要针对不同的实际，加紧实践、创新，才是治理实践完成的丰富源泉，也是必经之路。另一方面，即从整体与局部的关系上说，在区域区情差别巨大的情况下，只有欠发达地区的社会治理实现现代化，才能真正实现全国治理的现代化。

　　1、十大治理举措

　　西藏自治区第八次党代会以来实施的十大治理举措，本质上就是一种治理，只不过治理的理念不像今天这样清晰，内涵的认识不像今天这样明白、全面、丰富，目标不像今天这样明确。

　　十大治理举措的具体内容是：一、创新乡村治理体系——万名转业军人扎根乡（镇）计划；大学生村官、第一书记，大规模培训村干部，自治区机关、事业单位干部驻村与党员干部结对认亲制度，等等。二、加强和创新寺庙管理体系，实现寺庙管理的“六建”（建机构、建党组、建班子、建队伍、建职能、建机制）；驻寺管委会和工作组实现“六个一”活动（交一个朋友、建一套档案、开展一次家访、畅通一条渠道、办一件实事、形成一套机制）；寺庙要做到“九有”（有领袖像、有国旗、有路、有水、有电、有广播电视、有电影、有报纸、有文化书屋）；政府对僧尼做到“几个覆盖”（医疗保险、养老保险、低保、人生意外伤害保险全覆盖，免费为在编僧尼进行健康体检）：“一创建”（开展和谐模范寺庙暨爱国守法先进僧尼创建评选活动）：“一教育”（在全区寺庙深入开展以弘扬历代高僧大德“爱国爱教、遵规守法、弃恶扬善、崇尚和谐、祈求和平”为主题的法制教育）；抓好“一工程”（实施百名高僧大德培养工程）；开展“一服务”（爱国爱教宣传服务下乡活动）；坚持“三个不增加”（寺庙数量不增加、僧尼定员数不增加、宗教活动不增加）等，促进宗教和睦、佛事和顺、寺庙和谐。三、在西藏首府及各地市城市推进网格化管理。四、实行先进“双联户”创建评选机制（联户保平安、联户促增收）。五、健全取缔非法组织和管理重点人员长效机制。六、推进社会治安综合治理，加强“两边一线”即国家周边边界与区、省周边边界——青藏铁路线的管理，反自焚——开展藏传佛教和平、和谐理念与慈悲为怀、生命至上教育，防止藏传佛教僧尼受十四世达赖集团蛊惑自焚：“一卡通”——周边藏区群众进藏和流动人口管理改革。七、健全新兴媒体管理体系——电话、网络、微博实名制管理。八、巩固发展民族团结，设立百万农奴解放纪念日、每年9月民族团结宣传月。九、健全社会稳定和安全生产防控体系。十、健全维护社会稳定机制——值班制及干部责任、职责和担当要求。

　　2、十大治理举措效果分析

　　可以看出，十大治理举措是西藏治理体系与治理能力现代化的创新性实践工作，体现了《决定》精神和西藏实际要求，体现了以人为本的理念，初步显示了目标效果。

　　体现了《决定》精神。党的十八届三中全会指出：“创新社会治理，必须着眼维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业，社会安定有序”、“坚持系统治理……坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节社会利益，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治，重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层组织综合服务平台，及时反映和协调人民群众在各方面各层次利益诉求”，西藏的十大举措，总体上符合这个精神，其中有些举措就是上述要求在西藏的具体化。

　　体现了西藏实际要求——社会稳定。稳定在西藏工作中具有特殊地位，这是特殊区情决定的。西藏面临十四世达赖集团和国际敌对势力的干扰破坏，维持社会稳定始终是治理的头等大事。十大治理举措的贯彻执行，初步实现了社会的持续稳定、全面稳定、长期稳定。

　　体现了以人为本理念。寺庙“六有”、“六建”、“九有”、“几个覆盖”，使西藏4.6万名僧尼感受到祖国大家庭、社会主义制度的温暖，享受到改革开放的成果，体验到社会公民应有的权益和尊严，受到广大僧尼的衷心拥护，进一步削弱了十四世达赖集团的影响，促进了寺庙和睦、佛事和顺、社会和谐。

　　体现了依法治藏理念。2011年西藏自治区人大常委会审议并颁布《关于实现电话和互联网用户真实身份登记的决定》，随后政府下发《西藏自治区互联网用户真实身份登记管理暂行办法》，西藏的网络空间呈现良好发展势头。

　　体现了西藏各级干部的担当精神和主动作为的精神风貌。

　　西藏初步形成了社会治理创新的一个体系，仔细分析这十大举措，它包括经济治理、政治治理、文化治理、社会治理，也包括生态治理。用治理理论的语言说：包括治理结构体系——主体、党、政、企、社、民、媒；治理功能体系——动员、组织、监管、服务、配置五大功能；治理制度体系——法制、激励、协作三大基本制度；治理方法体系——法律、行政、经济、道德、教育、协商六大方法；治理运行体系——自上而下、自下而上、横向互动三大运行方式。

　　西藏的十大治理举措是国家治理层次——国家主导、政府治理层次——党和政府主导，基层组织建设、社会治理层次——网格化管理、寺庙管理等三个层次的具体化，实际上就是边疆治理、区域治理的具体形式，是“治国必治边、治边先稳藏”战略思想的具体化、具体实践。

　　体现了问题为导向的改革治理思路。马克思有段名言：“问题就是公开的，无畏的，左右一切个人的时代的声音。问题就是时代的口号，是它表现精神状态的最实际的呼声。”十大治理举措是西藏实际问题的反映，是解决问题的范例，是实事求是思想路线的体现，是时代的心声。

　　初步显示了目标效果——发展。衡量社会治理水平的主要标准，是看社会是否得到了发展，尤其经济是否发展。十大举措的实施实现了西藏的科学发展，取得了令人瞩目的成就。2014年，在全国经济下行压力增大的大背景下，西藏保持了强劲的发展态势。近年来的发展速度一直居全国前三位，连续21年保持两位数增长。

　　西藏的十大治理举措，取得了良好的效果，得到中央领导和全区广大干部群众的好评，是难能可贵的，值得珍惜并发扬光大，也有完善和提高的任务，这在情理之中。从时间上讲，现代意义上的西藏治理实践还是不长的；从内容上说，由于受经济社会发展、发育水平的限制，西藏的治理方式、方法、认识都有待研究、提高，有不少问题需要深入思考，这对进一步提高治理水平也是完全必要的、有益的。我们坚信，在党中央的坚强领导下，自治区党委和政府在现有基础上不断实践，不断总结，不断提炼，一个具有西藏特点的治理体系一定会在世界屋脊形成，从而不断造福各族人民。（作者为自治区党委党校原副校长）

编辑：周文

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