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纪检体制改革应从四方面入手

庄德水

//m.auribault.com 2015-02-03 来源：检察日报

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　　纪检体制是国家廉政治理体系的重要内容，决定了国家廉政治理水平的高低。随着政党和国家的现代转型，政党执政和廉政治理的环境发生了深刻的变化，纪检体制面临着新的挑战和任务，改革势在必行。正是基于这样考量，十八大以来中央多次强调推进纪检体制改革。中央纪委书记王岐山在十八届中央纪委五次全会上所作的工作报告中，也把“深化纪律检查体制改革”列为2015年的一项主要任务。

　　以往的纪检体制改革，采取的是结构性转化模式，即重视解决纪检领导体制问题，而忽视了纪检体制运行背后的职能配置及其优化因素，即职能性转化模式。事实上，在结构和职能的关系中，职能是结构的本质，结构是职能的外有表现；结构性转化需要职能性转化的内在推动，而职能性转化需要结构性转化的外在支撑。不进行职能性转化，单纯通过结构性转化来推进纪检体制，是难以取得实效的。人们评价纪检组织有没有作用、是否发挥了作用，主要不是看其处于什么地位或拥有何种权力优势，而是看其是否成为权力监督力量、是否对腐败行为起到约束作用。

　　纪检职能的定位，源于国家廉政治理的需求。纪检职能的合理配置，有利于划清纪检组织的责任范围和权力边界，让纪检组织真正承担起监督责任，促进纪检体制的合法性和权威性。在不同的历史时期和不同廉政环境条件下，纪检职能的重点、强度和实现方式会表现出差异性，而非一成不变；必须根据廉政环境的变化和政治社会的需求，对纪检职能配置作出适应性调整。这种调整必须与内在结构和能力保持一致，否则纪检职能的定位可能会发生偏差，甚至会被削弱。比如，现实中一个突出问题是，纪检组织除要承担法定的职能外，在工作中还要承担临时性任务，成为各种议事协调机构的成员单位；纪检组织过多地参与临时性任务，把议事协调小组作为日常沟通机制，并把一些临时性任务作为常规工作，难免会产生职能泛化现象，容易“种了别人的田，荒了自己的地”，甚至充当“挡箭牌”，影响自身规范性职能的发挥。

　　从权力体系的设计来看，纪检组织掌握着监督权力，是党内监督权的具体化。从目标组织设计来看，党内监督权及其所对应的职能应归属于纪检组织，进而实现监督工作的独立化和专门化。纪检体制改革的一个重要目标，在于实现监督的有效性。因此，纪检体制改革不能仅采用结构性转化模式，而应重视职能性转化模式的应用，在进行纪检领导体制改革的同时，要重视纪检职能的科学配置。不能简单地认为，纪检组织实现垂直管理即可获得监督公信力；纪检组织是否有效，主要取决于其是否实现了应有的职能要求，达到了预定的反腐目标。

　　具体而言，一套完整的纪检体制包括纪检组织、纪检方式、纪检制度和纪检人员四个方面内容。与此相对应，纪检体制改革应从这四个方面入手，其中组织变革是基础，方式转变是关键，制度建设是重点，队伍建设是保障。

　　要变革纪检组织。当今世界各国的反腐败机构的核心特征是独立、高效、自律。实现独立性，要求纪检机关应在党章规定的范围内优化双重领导，理顺垂直管理和派驻管理。实现高效性，要求充分赋予纪检机关相应的执纪权、调查权和处理权。实现自律性，要求纪检机关及其工作人员“打铁还须自身硬”，强化内部监管和外部监督。

　　要转变纪检方式。要围绕“职能”的科学配置，重新界定纪检机关的工作范围，明确工作方式，从包打天下到术业有专攻，避免造成“什么都管”“什么都管不好”的尴尬局面。要优化直接监督，变无所不包为有限介入；强化间接监督，加强对监督者的再监督；要提升监督效力，着眼于对权力结构和权力运行的监督。另外，纪检机关内部也有一个决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的问题。

　　要推进纪检制度建设。纪检制度建设的基本目标是实现作风常态化、工作常效化和治理现代化，形成以积极防范为核心、以强化管理为手段的制度防控机制。其中，建立健全治“权”、治“官”和纪检规范化三个方面的制度是重中之重。治“权”方面要健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败，防控廉政风险，防止利益冲突。治“官”方面要完善作风监督惩戒制度和领导干部生活保障制度。纪检规范化方面要健全工作制度，完善办案程序、规范办案措施。

　　要强化纪检队伍建设。要构建完善的职业体系，加强纪检机关工作人员的专业化建设，提高纪检机关工作人员的职业门槛，设定准入资格，推行纪检工作人员职业认证制度。强化职业基本技能、综合技能和学术技能培训，打造“行家型”纪检干部。提倡纪检干部职业精神，制定符合纪检机关特点的职业道德标准和行为规范。

　　纪检体制改革的基本方向是法治反腐，即用法治的思维和法治的方式反腐败。认同法治精神，即认同其所蕴含的民主权利、权力制约和公平正义，让这些基本价值成为反腐败的本质追求。（作者系北京大学廉政建设研究中心副主任、国家治理协同创新中心副研究员）

编辑：周文