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法治指数为规范权力提供一条新颖的路径

韩启彬

//m.auribault.com 2015-01-22 来源：检察日报

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　　法治发展程度与社会正义息息相关，如何评价一个国家的法治状况，让更多的人参与到法治建设中来，改变传统抽象地、贴标签式地讨论法治，将法治通过量化的形式加以体现，是当今法治研究的一个重要课题。在党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之后，这一课题更凸显现实意义。

　　法治指数代表一种社会发展的理念，是运用科学的指标设置、推算标准来判断、衡量一个国家或地区法治发展状况、水平和程度的一种评价方法。这一概念最早出现于2005年世界银行《国别财富报告》，而实践中运用指数来评价政府决策、施政行为则始于1996年世界银行推出的《全球治理指数报告》。随后，我国香港地区于2005年运用法治指数评估地区法治状况。美国律师协会等组织发起的“世界正义工程”提出用“法治指数评估体系”来衡量国家的法治状况，法治指数逐渐得到推广。我国一些地方政府也曾运用指数评价发展状况，如深圳市曾公布城市文明指数，具体涉及幸福指数、人文指数、环境指数等，但法治指数一直以来是一个空白。《中国法治指数报告（2007-2011）——余杭的实验》是我国第一本关于法治指数评估的专业书籍，对于研究法治指数乃至法治评估都有重要帮助。

　　首先，该书通过借鉴香港法治指数以及国际上其他指数测定方法，并结合我国的现状提出评估浙江省杭州市余杭区的法治指标，将指标分为一级指标和二级指标。一级指标一般比较原则、抽象，二级指标是对一级指标的细化，具有明确性和可操作性。

　　其次，指数考量科学，不同于“官方指数”，具有独立性和客观性，设置细致、丰富，每年指数报告都来源于大量实践调查数据，具体包括法治余杭基础数据、民意调查数据，以及内、外组和专家组的打分，并逐年增强参加评定人员的代表性和广泛性。

　　第三，评估层面切合我国实际，囊括了区级、区级机关各部门、各镇（街道）和村（社区）四个层面，涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、社会治安等9方面。

　　第四，5年来余杭法治指数逐年上升，这些数据体现了在法治评估的引导下，余杭地区的法治状况逐年提高，公权力进一步规范，验证了法治指数是社会进步的重要标志，是检验一个地区、国家法治建设状况和政治文明的“晴雨表”。

　　法治评估的出现是人类经济社会发展的必然。法治指数的实践是在社会科学研究方法不断创新以及全球化日趋加强的背景下，在世界范围内出现的“指数化运动”中的一个必然现象，能够为法治建设提供系统性的量化运作模式。首先，法治指数为规范政府权力提供了一条新颖的治理路径。法治指数具有测量、评价、引导等功能，法治指数的公布是一面镜子，一方面地方政府可以通过公布的结果来“照镜子洗澡”，是一种自我监督和督促的有力工具；另一方面上级政府、同级人大也可以通过这面镜子为地方政府提供工作指引，保障其正确的方向和价值取向，有利于实现公平正义。其次，法治评估中的公众参与是公众对公权力监督的新模式。法治指数的设立，归根结底是为百姓大众谋福祉。提高公民参与公共治理的范围和程度，也有助于增强指标本身的公正性、权威性以及评价政府法治业绩的说服力。第三，法治指数不是花钱为政府买数字、显政绩，而是通过自我体检，寻找政府在治理社会的过程中出现的问题，提高依法执政、司法公正公开的能力和范围，切实为中国法治建设提供有意义的监督，促进权力和权利走向互动。

　　法治评估也是法治研究从价值转向实证的重要里程碑，是“法治价值思维”向“法治工程思维”的转变。我国由于受传统“礼教合一”的影响，缺乏法治传统，学者们多从理论上对法治进行探讨，法治实践则受到冷落。余杭法治指数是法治实证在我国的实践，是地方法治发展水平的直观表达。当然，余杭法治指数评估也还有不少地方需要改进完善。如评估指标的设置能否进一步量化，保证客观性；评估周期能否科学合理界定；政府主导下的法治评估如何实现评估的有效性；民意表达权重比例能否扩大；如何将个性化的地方法治指数转换为具有普适意义的法治指数等等。

　　可以说，该书为全国法治量化评估做了一个很好的示范。笔者亦相信，随着法治指数评估经验的积累，我国的法治建设也会越来越进步。（作者单位：浙江大学光华法学院）

编辑：周文