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对行政审批制度改革几层关系的辨析

刘振刚 //m.auribault.com 2014-01-06 来源：北京日报

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　　推进行政审批制度改革，要避免“一管就死、一放就乱”，更要防止所谓“减之有理、加之有道”的循环

　　近来，行政审批制度改革成为理论学术界和实务界的热点话题。行政审批制度改革的方向大局已定，但在实践中仍存在一些需要厘清的问题。这里，我从实务的视角出发，就实践中的几个问题谈些自己的认识。

　　行政审批与时间的关系

　　减少行政审批时间，必要时间是不能压缩的

　　行政审批制度改革，一个重要措施是压缩审批时间。行政审批的时间，应该包括两个组成部分：一是审批本身的必要时间，即根据审批事项本身的复杂性和其对社会影响大小所决定的实质审查时间；二是社会平均需求量决定的排队等待时间，即政府根据社会对于审批的需求量进行批量生产，使相对人需要排队等待的时间。这个时间对于行政审批本身而言，并非实质的必要时间。

　　基于这个时间构成，我们就可以分析审批时间长短与审批必要性的关系。当行政审批时间中去掉排队等待这样的非实质的必要时间后，在行政审批的必要时间和必要性之间，就形成了这样的关系：一般意义上，审批时间越长说明审批的必要性越大；反之，当审批的时间越来越短时，说明审批的必要性越来越小；当审批的时间趋于零时，审批的必要性也就趋于零。二者的关系是辩证的。这就是行政审批时间与审批事项必要性之间正相关的关系。行政审批必要时间的长短标志着其必要性的程度。

　　以此检视作为招商引资重要举措的绿色通道，究竟“绿色”了什么？其中的征兆就是压缩了审批时间，而这个时间只能是省去批量消纳的排队时间，而不能省略审查本身的必要时间。而且，在绿色通道中申请审批的事项通常是重大或重要的，若重大或重要的事项都可以省略实质审批的时间，那么其他非重大与非重要的项目再做审查审批也就失去了意义，于是也就表明此审批制度可以取消了。这就如同到医院看病，若直接就诊省去的是挂号排队的时间，而医生对患者必要的诊断却是万万不能省略的。因此，我们就要警惕：当我们着眼于通过减少行政审批时间来推进改革时，是否是在以压缩审批必要时间的方式削减着行政审批本来的必要性？

　　行政审批与社会管理的关系

　　行政审批事项的增与减，并不能由行政审批自身决定

　　关于行政审批事项的增与减，其原本就不该是一个固定不变的恒数。作为国家行政管理的手段，行政审批事项的多与少、增与减，一定要以国家管理的现状与需要为前提。也就是说，我们需要拿捏的是行政管理的松紧张力，以此来确定行政审批的多寡。

　　行政审批作为社会管理的一个构成手段，审批与审批后的其他管理手段形成社会管理的一个张力系数。当这个张力系数处于一个具体值时，重审批的后面很容易导致审批后的日常管理偏于松怠；反之，当轻审批时，审批后的日常管理则相对要重，否则社会管理将会失衡失度。

　　社会管理的这个张力系数也是随社会的发展而变化的，如果这个张力系数需要调整，它并不能由行政审批自身决定，而取决于社会管理的政治与行政决策。计划经济及单一制国家体制的管理系数相对而言偏紧，而市场经济及分权的联邦体制社会管理系数相对来说偏松。这是由特定的社会管理体制本身的属性决定的。但不论哪种体制，社会管理系数都会随国家的发展做出调整，或紧或松，绝非固定不变。国家的政治决策决定和影响着社会管理系数的调整，进而影响着事前审批与事后管理的系数的比例分配，或前紧后松，或前松后紧，合理配比必不可少。

　　反思实践，遗憾的是，至少在以往和当前的行政审批改革中，一说审批改革，我们往往过分关注前面的松，而对后面的管理却注意不够。一旦松审而懈管，就会出现社会管理的可能失控，很容易导致新一轮严控、严审的反弹，所谓“一管就死、一放就乱”的恶性循环往往肇始于此。

　　行政审批的精简与

　　社会的效果的关系

　　行政审批精简的好坏，不能不考虑让权后具体的社会效果

　　对于行政审批制度改革效果的好与坏，如果要有一个评判的综合标准，那么一要助力于社会管理改革的整体效能，二要使审批的行政相对人切实感到便捷减负，三要使审批的其他利害相关人感到社会管理更加有序有度。

　　例如，关于当前持续的行政审批制度改革，一些行政部门造了许多概念，并且在一夜间细化了许多环节，分化出了许多事项，采取着精简、合并、下放、程序倒置等等举措。坦率地讲，这些改革措施在惠及行政相对人这一点上不知是否真的变化很大：昨日被管得很烦，今日是否仍然被管得烦？昨日该管理的今日是否仍无人去管？昨日不该管理的今日是否依然还在管？下放权限也好，合并事项也罢，从严格意义上讲，对行政相对人而言都不是管理事项的真正减少，最多是贴近与方便了行政相对人。但审批仍在、管制仍在。仅就相对人这个角度而言，行政审批精简的真正效果还未能有想象的那般美好。

　　同时还要看到，对于审批的行政相对人而言，他总是希望社会的约束性管理越少越好、越松越好，但社会管理若仅止于此是万万不行的，这很容易因浅表判断而使社会管理失度。作为受审批影响的其他利害相关人，则希望社会管理严格、安全、有序，并使其投诉反映有回音、有改观，过松过少的管理势必难以满足社会的整体需要。于是，对于行政审批制度改革的效果感知，在行政相对人和其他利害相关人之间产生了分野。

　　另外，实践中，在责任意识和行政热情的主导下，加之总嫌“一万年太久”的紧迫心情，我们往往会在法律之外，不断会有以维护好公共利益为目的而增加新的行政审批的善良冲动和使命感。结果，我们不断重复着一个过程，就是“减之有理，加之有道”。

　　因此，对于行政审批制度改革，我们需要思考的是具体的方式方法。关于减政，减什么、减在哪里、减多少，需要论证、需要测度。关于让权，让给谁，受让主体能不能做好，关键要考虑让权后权力行使的具体社会效果。行政审批制度改革过程中，权力实施主体的能力和实施的效果始终是不能被忽视的因素。

　　（作者为北京市人民政府法制办公室主任）

编辑：尹盼秋