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织牢反浪费制度之笼

——透视《党政机关厉行节约反对浪费条例》

本报记者盛若蔚江琳 //m.auribault.com 2013-12-09 来源：人民日报

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11月19日，党的十八届三中全会闭幕后一星期，中央印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》。作为贯彻落实全会精神的一项重要举措，《条例》对党政机关厉行节约反对浪费工作作出全面、系统的规定，是关于厉行节约反对浪费的一部综合性、基础性党内法规，对于推进厉行节约反对浪费制度化、规范化、程序化，从源头上狠刹奢侈浪费之风，具有十分重要的意义。这部重要的党内法规是如何起草的？有着怎样的鲜明特点？将对党政机关的作风建设产生哪些重大影响？本报记者走访参与《条例》起草的有关方面负责人，对此一一详解。

■起草历时8个多月，中央领导给予明确具体指导

反浪费“基本法”诞生

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央着力加强作风建设，把厉行节约反对浪费工作放到突出位置来抓。针对“舌尖上的浪费”、“车轮上的铺张”、“楼堂馆所的豪华”等现象，习近平总书记等中央领导同志多次作出重要指示，要求采取有力措施，予以坚决整治。特别是2013年2月，习近平总书记作出重要指示，强调要抓住制度建设这个重点，以完善公务接待、财务预算和审计、考核问责、监督保障等制度为抓手，努力建立健全立体式、全方位的制度体系，以刚性的制度约束、严格的制度执行、强有力的监督检查、严厉的惩戒机制，切实遏制公款消费中的各种违规违纪违法现象。

为贯彻落实习近平总书记等中央领导同志的重要指示精神，中央办公厅、国务院办公厅会同有关部门制定了推进厉行节约反对浪费制度建设工作方案。一个“1+20”的制度建设框架逐渐清晰起来，涵盖预算管理、公务接待、公务用车、因公临时出国（境）、会议活动、办公用房、领导干部待遇、国有企业负责人职务消费以及审计、纪律监督等各方面。

在反浪费制度体系建设这个系统工程中，最关键的就是制定一部关于厉行节约反对浪费的“基本法”——《党政机关厉行节约反对浪费条例》（简称《条例》）。

2013年3月，根据中央的部署和要求，中办、国办会同中纪委、中组部、中宣部、中央外办、外交部、发改委、财政部、审计署、国管局、国务院法制办、中直管理局等部门组成《条例》起草小组，启动了《条例》制定工作。具体起草工作由中办法规局牵头组织实施。

为保证起草的《条例》“接地气”，起草小组赴部分省区市进行了深入实地调研，在中央和国家机关有关部委范围内多次听取意见，形成了《条例》征求意见稿。此后，广泛征求了31个省区市和35个中央部委的意见，有关地方和部门对《条例》稿提出900多条意见建议。

一次次热烈讨论，一遍遍修改充实。经过多轮征求意见，反复研究论证，集智集力攻关，历时8个多月，累计修改18稿，《条例》起草工作顺利完成。

在起草的每一个阶段，中央领导同志都给予明确具体的指导。送审稿形成后，先后提交中央书记处办公会议、中央政治局常委会会议、中央政治局会议进行审议。根据审议意见，起草小组又多次进行了修改完善。3次上会审议，充分体现了中央对《条例》制定的高度重视和严谨审慎态度，确保了《条例》的科学性、针对性、指导性、可行性。党的十八届三中全会召开后，起草小组根据全会的精神和有关要求，对《条例》稿又进行了认真修改，使之更加完善。

■六大特点凸显问题意识与改革导向

给浪费者划定制度“红线”

大吃大喝、坐高级轿车、住高档宾馆、豪华旅游……奢靡之风，看似小事，涉及的是体制机制上的一些顽症痼疾。

敢于啃“硬骨头”、敢于“涉险滩”，这是人民的期待，也是中央的决心。《条例》起草之初，中央领导同志就强调，要用改革的举措解决一些多年来未能解决的难题。

12章、65条、9000余言，《条例》用规约构筑起厉行节约反对浪费的党内法规堤坝，给奢侈浪费者划定了制度“红线”，给以身试法者设定了“高压线”。

《条例》发布后，网友感言，力度之大、针对性之强超出预期。据中办法规局介绍，《条例》起草中特别注意体现问题意识与改革导向，以将反浪费的制度之笼织得又密又牢，具体体现为六大特点：

特点一：综合性

改革开放以来，中央先后发布过近50个有关厉行节约反对浪费的文件。这些文件起到过很好的作用，但从推进制度体系建设的角度看，也存在一些不足，最突出的就是制度较为分散、琐碎甚至交叉打架，有碎片化现象。《条例》作为一部厉行节约反对浪费的牵头管总的法规制度，坚持统筹规划和顶层设计，集中了党政机关厉行节约反对浪费工作的各个重要方面，较好地体现了方向性、原则性、目标性，同时也为各项配套制度的制定留出了空间。

特点二：针对性

一部好的法规制度，必须能够有效解决存在的突出问题。《条例》紧扣干部群众反映强烈的公款浪费中的热点焦点问题，对经费管理、国内差旅和因公临时出国（境）、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房等方面单独列章，拿出有效管用措施。这些措施，有的是对以往要求的重申和强调，有的是根据新情况新问题作出的调整和完善，有的则是具有改革意义的突破和创新。

特点三：约束性

以往关于厉行节约反对浪费的制度规定失之于软，提要求的多，讲监督和问责的少，这是导致制度虚化、空化，以致不了了之的一个重要因素。有鉴于此，《条例》明确划出红线，逐项列举禁止性事项，减少制度执行的自由裁量空间。《条例》用超过1/5的条数对督促检查、责任追究予以强化，对违反制度怎么办、需要追究什么样的责任作出明确规定，以切实增强制度的刚性和约束力，防止“破窗效应”，避免《条例》成为“稻草人”。

特点四：操作性

操作性是检验一项制度是否具有生命力的重要标尺。《条例》在明确党政机关厉行节约反对浪费一些大的原则和方向的同时，也十分注重条文的可行性，坚持从实际出发，突出标准制定和执行程序，力求做到可定义、可量化、可检查、可考核，目前做不到的就先不作规定，坚持实事求是的态度。

特点五：创新性

改革创新是这次《条例》制定的一大亮点。《条例》全面贯彻党的十八届三中全会精神，坚持深化改革、标本兼治，努力通过改革创新破解体制机制障碍，解决公款浪费的“老大难”问题，构建不能不愿不敢铺张浪费的长效机制。特别是在财政预算制度、政府采购制度、公务接待制度、公务用车制度和宣传教育、监督检查等方面有不少新思路新举措。

特点六：公开性

公开是保证制度得到执行的有效举措。《条例》专条规定了建立健全厉行节约反对浪费信息公开制度，提出公务活动中的相关事项应当按照及时、方便、多样的原则，以适当方式进行公开，并详细列举了公开内容。《条例》全文公开发布，这既有利于各级党政机关和广大党员干部遵照执行，也有利于各方面进行有效监督。

■踏石留印、抓铁有痕，对违规行为零容忍

配套制度体系正在健全

从“规定”到“禁令”，再到“条例”，从中可以清晰地感受到党中央在狠刹奢靡之风方面“踏石留印、抓铁有痕”的坚定决心。

“通过制度体系的不断完善，制度刚性约束力的不断加强，制度设定的精细化程度加深，表明厉行节约反对浪费的长鸣警钟已走向制度化、规范化、常态化。”《条例》公布，有评论认为。

党的十八届三中全会围绕反对“四风”提出加快体制机制改革和建设的新要求，正在全党深入开展的群众路线教育实践活动，则把制度机制建设和创新作为必选项。事实上，《条例》的公布实施正是教育实践活动建章立制的重要成果，也是贯彻落实十八届三中全会精神的重大举措。

据参与起草人员介绍，把厉行节约、反对浪费的制度措施以党内法规的形式固定下来，就是要通过刚性的制度约束让人不愿浪费，严格的制度执行让人不能浪费，有力的监督检查让人不易浪费，严厉的惩戒机制让人不敢浪费，使公务支出和公款消费中的各种违规违纪违法现象得到切实遏制。

《条例》指出大方向，确定大原则，而要真正释放出《条例》的效力和威力，还需要有相关具体制度的配套。据介绍，目前已有7项配套制度出台，还有20多项相关制度正在加紧制定中。这些相互衔接、成龙配套的制度，有望改变过去“几个规定管不住一张嘴”现象的发生。

强化了制度的刚性，还须“伸展”执行的刚性。如何让好制度在基层不被束之高阁、积满尘灰，社会十分关切，有待实践检验。

据介绍，目前中央已对《条例》贯彻实施作出周密部署。时间表与路线图都已确定，当务之急就是逐项抓好落实。特别是对违反制度踩“红线”、闯“雷区”的行为实行零容忍，发现一起、查处一起，坚决杜绝“破窗效应”，以制度的刚性约束力产生倒逼机制，遏制和根治作风之弊、行为之垢。

人们有理由相信，随着《条例》宣传贯彻和相关配套规定的相继出台，党政机关厉行节约反对浪费工作将稳步走向规范化、制度化的轨道，真正实现“转作风不是一阵风”。

编辑：尹盼秋

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