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依靠群众智慧破解复杂难题

——民权县解决农村承包地块细碎化的调研与思考

刘道兴 //m.auribault.com 2013-11-01 来源：河南日报

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　　农村承包地块细碎化，已经成为经济发展新阶段制约农业现代化和农村改革深化的一个突出问题。怎样才能在坚持家庭承包制不动摇的前提下，在依法依规和保证群众满意的前提下，整合农村承包土地，实现农户承包地“多块变一块、小块并大块”，已成为一个十分复杂的社会难题。

　　近年来，民权县积极推进农户承包土地“互换并块”，形成了“政府推动、部门指导、乡镇组织、村民自治”的民权模式，特别是他们充分依靠群众智慧，运用最简单的办法来解决最复杂的难题，摸索出了一套切实可行、群众欢迎的换地方法，平稳和谐地实现了一个农户一块承包地，打造了一个家庭承包制的升级版。

　　基本做法

　　政府充分发挥引导和组织作用。党委政府通过反复调查研究，吃透情况，制定文件，明确指导思想、基本原则、具体政策和方法步骤；

　　鲜明地提出和坚持“两个不变”的基本原则。就是坚持第二轮土地承包时每一承包户的承包土地总面积不变和参与承包的人口数不变，这个原则的实质是坚持家庭承包制不动摇，维护1990年以来农村土地承包的稳定局面不动摇。

　　组织群众对实际承包地面积进行准确丈量。在群众对“互换并块”大方案达成一致的前提下，对每户的现在实有承包地进行丈量，使每个承包户和每个村民组的田亩总数澄清底数，为下一步农户重新选地打好基础。

　　通过“两次抓阄”确定换地顺序。尽管土地基本状况已经差别不大，但具体到实际地块相比还是有一些细微不同，群众对解决这类问题的最好分配办法就是“抓阄”。民权各乡村普遍采用了两次抓阄的办法，第一次先把全村民组的所有地块写好地名由群众代表抓出每一块地的挑选顺序编号，第二次抓阄由每一户群众的代表抓出自己家选地的顺序编号。

　　丈量确定每户的新地块并确权颁证。按照抓阄确定的顺序，为每个农户丈量合并到一大块的承包土地，然后按照国家为家庭承包地确权颁证的有关规定，为每一农户按互换合并后的承包地颁证确权，做到了一家一户一块地一个证。

　　明显成效

　　老百姓满意了。种地省心了，方便了，更多劳动力可以外出打工了。集中播种、施肥、管理，产量也大大提高了。

　　更好坚持了家庭承包制和国家政策。民权县的这一做法，表面上看是大面积调整了农户承包地，实际上仅仅是互换，仅仅是空间的变动，农户承包地的总面积和收益权均没有改变。通过互换、调整和集中，细碎的土地变成一块地，不仅好种好管，而且好确权好办证，这对家庭承包制是进一步巩固和完善。

　　提高了农业现代化水平。过去农地细碎化，不适应大机械耕作。以小麦收割为例，几分地的小细碎地块割一亩要60元，而几十亩的整片大块割一亩40元就行了。小块变大块不仅让耕作方便了，实际上也促进了农民增收。不仅如此，我省正在推进农业高产田百千万工程和农业综合开发项目，通过多块变一块、小块并大块，使这些农业项目的推进有了良好的农户基础。。

　　加快了农村土地流转步伐。随着新型城镇化步子加快，农村更多人口希望离开农村到城市去。把土地流转给别人耕种，成为越来越多农户的迫切愿望。而土地细碎化，一家多块地，流转起来很不方便，一家一户一块地以后，土地流转起来就容易多了，特别是办理流转手续简单了，甚至土地的租金也提高了。

　　促进了农村社会和谐。土地互换并大块以后，一家一块地，土地的边界邻里大幅度减少，过去长期解决不了的土地纠纷问题也一下子大大缓解了。到2012年底，民权县耕地互换合并总面积已经完成了81%，没有因为土地纠纷出现群众上访。

　　实现了粮食丰收，有利于国家粮食安全。土地变大块以后，农户耕作管理更加用心专一。近几年民权县粮食单产稳步提升，龙塘镇已经明确提出了要从吨粮田向吨半田努力的新目标。

　　经验和启示

　　对于农民群众有需要、有要求，特别是有强烈愿望的事情，各级政府一定要扎扎实实推进。民权县的做法告诉我们，只有坚持从群众中来、到群众中去的根本工作方法，善于发现农民群众的真实需要、有效需求和强烈愿望，并以此作为我们的工作重点和努力方向，群众才能支持我们、配合我们、拥护我们。无论情况多么复杂，工作多么困难，群众一旦被宣传起来、发动起来、组织起来，复杂问题就会变得简单，困难问题就会迎刃而解。

　　坚持国家法律法规不动摇与坚持从农村实际出发相结合，充分尊重基层党员干部群众的首创精神。土地制度是农村最根本的制度，家庭承包是农村最基础的经营制度，我国三十多年改革开放发展的实践表明，维护农村社会稳定，维护广大农民利益，保持农村经济健康发展，必须坚持农村基本土地制度特别是家庭承包制度不动摇。但是这种不动摇绝不意味着具体的地块调整不准进行。实际上自从家庭承包实行以来，国家一直鼓励支持农户自愿、依法、有偿进行土地流转，鼓励农户之间自主进行土地互换。像民权县这样，在政府的引导下，依靠乡村干部特别是村民组自我组织，实现承包地块从细碎变为一大块，这样更有利于家庭承包制的稳定和长期坚持。在这一互换调整过程中，民权县一些乡、村，充分相信基层干部，充分依靠村民组织，在大张旗鼓宣传“两个不变”基本原则的同时，允许鼓励在群众愿意前提下结合具体情况进行一些承包地面积微调。比如，尽管大平原上土地状况已经总体上差别不大，但在具体到每个农户时还会仔细比较土地的远近、土质、水电渠配套情况、田间道路情况等细微差别，所以民权县政府允许村民小组通过征求群众意见，适当把土地分类，比如一些村、组把特别好、受欢迎的土地可以9分地当一亩，而地况稍微差一点的可以1亩1分或1亩2分当一亩。

　　坚持村民自治，实行一村一策、一组一策，充分依靠群众解决自己的问题。民权县坚持由政府制定大的政策和原则，明确实现“一家一户一块地”这一大目标，具体到哪个村干不干、怎样干、什么时候干，县里和乡里均不做硬性要求，至今在民权县仍有20%左右的行政村或村民组并没有推行，县里也不搞行政命令强行推进。特别是对于每一个村民组，大家熟悉的大大小小地块，涉及到路、井、渠、树、坑、坟以及有人过去已经在承包地里建房、建养殖场等等十分具体、十分复杂的问题，均由村组干部和群众代表一起反复商量，拿出解决方案。民权县龙塘镇黄庄村的支部书记黄合江深有感触地说，有些事情外人一听复杂得很，但是只要交给群众，一个村民组的人解决自己之间的问题，往往十分简单。关键是党组织和政府要发挥作用，指明方向，组织群众。只要村干部不想沾光，不怕吃亏，处事公道，坚持一切公开公正，因地制宜，因村制宜，因组制宜，再难的事情也就不难了。

　　（作者系省社科院副院长、研究员）

编辑：尹盼秋