文宗瑜，财政部财政科学研究所公共资产研究中心主任。

主要研究领域：国有企业与国有资本改革。

　　这一轮的国资改革及改革后的国资管理体制，必须要能够适应新的国际贸易规则及格局，必须要能够适应中国更高水平的对外开放。

　　与以往几轮的国有资产管理体制改革 （以下简称 “国资改革”）不同，此轮国资改革面临特殊的国际、国内经济大背景。就国际经济背景而言，经济发达体推动的TISA（国际服务贸易协定）、TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议）、TPP（跨太平洋伙伴关系协议）谈判，是要确立新的国际贸易规则，建立以贸易平等为核心的新国际贸易规则及格局；从国内经济背景看，在通过全面深化改革推动经济社会转型中，要提升经济增长质量与实行更高水平的对外开放。中国更高水平的对外开放必然涉及到产业“负面清单”谈判。因此，要通过改革建立起与新的国际贸易规则及格局、中国更高水平的对外开放相适应的国资管理及国有资本运营体系。

　　全新的国资管理及国有资本运营体系由三个层次构成：第一个层次为国资管理的行政层次，该层次的主体为国资管理机构，主要履行行政管理职能；第二个层次为国有资本的产权层次，该层次的主体为国有资本运营公司和国有资本投资公司，主要是被授权从事国有资本的专业运营；第三个层次为国有企业或国有公司的经营层次，该层次的主体为要进行混合所有制改革的国有企业或国有公司，主要是通过改革改制而更有效地增加利润与创造价值。三个层次的国资管理及国有资本运营体系，以产权纽带进行连接，第一层次与第二层次之间是国有资本授权经营的关系，国有资本运营公司和国有资本投资公司受国有资本经营预算的约束；第二层次与第三层次之间是控（参）股的关系，国有资本运营公司和国有资本投资公司对国有企业或国有公司控股、参股。

　　新一轮国资改革与以往国资改革的最大不同，就是其不可能再仅是就自身存在的问题进行“头疼医头、脚疼医脚”式的改革。国资改革的深化要按市场在资源配置中起决定性作用的要求推进，要通过改革建立起与新的国际贸易规则及更高水平的对外开放相适应的国资管理及国有资本运营体系。

　　国企占用的优质资源要实行市场化配置

　　国有企业尤其是单一所有制领域（指不对民资外资开放的石油石化、电信、电网电力、烟草等领域）国有企业占有更多的优质资源，这些资源的优质性主要表现为其他产业、其他所有制性质企业的发展与增长对其具有严重依赖性。国企自身机制与政府对国企的行政性导向，大大降低了国企所占有的这些优质资源的配置效率：石油石化、电信、电网电力、烟草等单一所有制领域国企提供的产品与服务，往往价格高于发达国家且高于发展中国家，而质量低于发达国家水平。市场在资源配置中起决定性作用的关键，是在这些单一所有制领域的资源配置中，让市场力量充分发挥作用。这意味着，国资改革是市场在资源配置中起决定性作用的前提条件。如果“深水区”的国资改革推进不了，市场在资源配置中起决定性作用就是一句空话。

　　深化国资改革要推进国资管理、国有资本运营、国企经营等改革，应从单一所有制领域如何充分竞争着手，重构国资管理及国有资本运营体制。按市场在资源配置中起决定性作用的要求，实行单一所有制领域宏观层面与微观层面的联动改革，就宏观层面的改革而言，就是大多数单一所有制领域向民资外资开放，允许民资外资自由进入，加大发展混合所有制经济的力度；就微观层面的改革而言，就是单一所有制领域的大多数国企要进行产权多元化改革，发展成为混合所有制企业。

　　“负面清单”以外的国有经济领域向民资外资全面开放

　　国企尤其是单一所有制领域的国企占用的优质资源是否实行市场化配置，涉及到这些领域是否及如何对民资外资开放的问题。无论是国资管理机构，还是相关的国企，都不会主动自觉让民资外资进入石油石化、电信、电网电力、烟草等单一所有制领域。但是，这一轮的国资改革受到全球金融危机后的新国际贸易规则与中国实行更高水平对外开放的影响。影响主要集中在“负面清单”谈判及中国与经济发达体（美欧等）最后达成的“负面清单”。单一所有制领域的少数行业可以不对民资外资开放，但对少数不向民资外资开放的领域，应实行“负面清单”的管理模式，将其列入“负面清单”并予以公告。“负面清单”范围不是国资管理机构、单一所有制领域的国企所能决定的，取决于中国与其他国家的谈判结果。无论最后的“负面清单”如何，基本可以判断，单一所有制领域中的大多数行业在“负面清单”外，都要向民资外资开放。

　　当下，单一所有制领域的许多央企，如石油石化、电网电力所理解的发展混合所有制，就是这些央企把其非主营业务如油气零售、电零售等环节拿出来让民资外资入股，但这只是这些央企考虑自身利益所设想、设计的改革，真正要推进的混合所有制改革，是石油石化、电网电力等单一所有制领域向民资外资的全面开放，民资外资可自由进入。要清楚地看到，这一轮的国资改革及改革后的国资管理体制，必须要能够适应新的国际贸易规则及格局、必须要能够适应中国更高水平的对外开放。

　　如何从管人管事管资产向以管资本为主转变

　　国资管理在过去十几年的管人管事管资产，虽然在一定程度上实现了国有资产规模的快速扩张及国有资产的保值增值，但是其存在的问题也日渐凸显。管人管事管资产导致了以行政纽带连接国资管理机构与国企，国资管理及其管理机构更多地介入到国企的具体事务中，把其主要精力投入在管人与管事方面，而忽略了对国有资本的管理，致使国有资本的产权纽带作用没有在市场竞争中得以充分发挥；国企经营没有转到如何提升国有资本运营效率及其对全社会资源配置效率的影响力上，而是放到如何应付国资管理机构的管人管事及按国资管理机构行政导向要求无限扩大资产规模上。

　　按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，国资管理要从管人管事管资产向以管资本为主转变。这意味着国资改革深化首先要从国资管理机构的职能转变入手，强化国有资本的产权纽带并充分发挥市场配置资源的作用。在某种意义上，管资本为主要求把国资管理尤其国有资本运营的部分权力交给市场，构建三层次的国资管理及国有资本运营体系。