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巡视制度：历代相沿的监察制度

余少祥

//m.auribault.com 2015-04-27 来源：北京日报

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巡视制度是中国每个朝代的君主都采用的一种监督行政官员的监察形式（怀卿供图）

　　巡视制度是中国每个朝代的君主都采用的一种监督行政官员的监察形式，目的是震慑百官，巩固和强化其统治地位，因此在国家监督体制中具有举足轻重的地位和作用。

　　古代巡视制度的几个特点

　　从监察对象看，古代巡视制度主要是针对各级官员，防止其对君主不忠、谋反或违法乱纪，为巩固和强化君权服务。从职能上看，巡察官员主要有五项职责：一是监督朝政，驳正违失；二是纠弹百官，察举非法；三是检查政务，考察民情；四是推鞫狱讼，审录冤枉；五是广施恩惠，举荐人才。如果要总结一下，中国古代巡视制度具有如下特点：

　　（1）官员职责明确，有完备的法规依据和法规保障。如汉代的《刺史六条问事》、隋代的《刺史巡察六条》、唐代《巡察六条》以及明代的《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》等，都是专门的巡察法规。此外，中央巡察官员的权力直接来源于君主，只对君主负责，不受其他部门干扰，便于独立行使职权。

　　（2）官员出巡具有很大的权威性。由于代表君主行使监察权，巡察官员能够“以小监大”、“以卑督尊”，如汉代刺史的秩位只有六百石，却能监察二千石的地方长官。而且巡察官威势极大。在唐代，有“御史出巡，地动山摇”的说法。在明代，巡按御史虽然只有七品，但即便是三品以上的布政使、按察使等地方大员也“唯唯承命”，州县的一般官员更是“迎跪道旁，倘遇风雨，即知府亦陷膝泥中”。

　　（3）出巡时间有充分保证。汉武帝时的刺史，每年8月下去巡察，年底结束，有4个月的工作时间。唐代监察御史出巡可达半年之久。明代巡按御史有大半年的时间在各自的巡视区视察。这些官员长期流动，一般不长驻一地，没有固定的办公场所，不是地方一级行政机构。而且愈到后来，出巡时间愈长，明清时的“巡抚”甚至成了地方一级行政长官。

　　（4）注重对巡察官权限的设置。按照顾炎武的说法，中国古代监察官的特点是“人众、秩卑、权重、职广、位显”。“人众”是指其在政府机构系列中占有一定的比例，而且兼负监察职责的官员往往更多：“秩卑”是指其品级较低。明代监察御史秩正七品，同地方县官，给事中则只有从七品：“权重”是指其权限较大，具有相对独立性：“职广”是指其职责十分广泛：“位显”是指其地位非常显要。这样定位是保证巡察官员能够无所顾忌，不畏权贵，独立行使监察、惩处大权。

　　但是，从本质上看，无论是监察制度还是巡视制度都是“人治”而非现代意义的“法治”。尽管其制度有“法规”依据，在“朕言即法”的封建时代，“法”既不能代表人民的意志，也不能反映人民的利益。也就是说，它在本质上是为君主集权服务的，是为了帝王的“江山永固”，最终维护的是统治集团和官僚阶级的利益。由于巡视制度有惩治腐败的一面，在一定程度上得到了老百姓的拥护。巡视制度与西方以“分权”为特征的横向权力制衡也有不同，其权力来源是君主，是用“君权管臣权”，而君权是不受限制的。一句话，古代巡视制度是为维护君权而设置的，是“王霸之术”的一种具体形式。

　　巡视制度在防止中央和地方官员与君主离心离德、结党营私、贪污腐化等方面起到了一定的积极作用

　　在中国古代，由于生产力水平落后，交通信息不便，中央和地方以及中央各部门之间不能及时沟通，巡视制度在防止中央和地方官员与君主离心离德、结党营私、贪污腐化等方面起到了一定的积极作用，在很大程度上调节了统治阶级的内部关系，缓和了社会矛盾，保障了国家机器的正常运转。首先，它有助于维护中央集权统治和国家统一。由于起到了中央对地方的监控作用，使得该制度成为我国古代社会长期沿用的一种重要的监察方式，加强了中央对地方的监控，有效地维护了封建专制主义的集权统治。其次，有利于防止官员贪污腐化。巡视制度注重实地考察，实地调查，主动出击，而不是坐等吏民检举，在一定程度上减少了官僚主义现象，提高了监察的实际效果。通过对一些不法官吏实行及时和有效的惩处，对遏制权力腐败有一定的震慑和警戒作用。再次，有利于加强对地方官员的考核，做到选贤任能。巡视制度打破了通过官方行文了解官场情况的局限性，扩大了信息来源，能够全面直接了解官员廉洁勤政的真实情况，有利于加强对官员的考核，做到选贤任能。由于是君主获取地方真实情况、进行决策的重要依据，巡视制度常常成为中央决策系统的重要组成部分。但是，不能因此夸大巡视制度对反腐的“重要”作用，甚至将之作为反腐的唯一手段或主要途径。事实上，中国历朝历代没有哪一个朝代真正解决了腐败问题。明太祖朱元璋对贪污60两银子的官员即“剥皮实草”、“株连九族”，也没能阻止腐败官员“前腐后继”。阿克顿有一句名言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”封建专制制度好比一堆垃圾，必定滋生苍蝇和蚊子。今天灭了苍蝇和蚊子，明天又爬出蟑螂，等抓完蟑螂，过几天又跑出老鼠。总之，防不胜防，抓不胜抓。因此，要根治腐败只能从制度上下功夫，改变过分集中的权力结构，使腐败没有机会。封建专制制度之所以腐败，根本原因是官员集立法、行政和司法权于一身，所有的事情“一言而决”。由于老百姓不懂专制与腐败天然共生，总是将希望寄托在好皇帝和清官身上，怎能不哭瞎眼睛呢？

　　中国封建王朝末期，巡视制度的“正能量”日趋减弱

　　实质上，巡视制度也会不可避免产生各种弊端。首先，由于赋权过重，导致巡察官员权力扩张，一方面干扰地方行政，另一方面助长其营私舞弊、贪污纳贿。东汉末年，刺史对地方行政已不仅是干预，而是直接成了郡县之上的行政长官，以致天下大乱。明清时期，巡按御史贪腐更甚，他们公然索贿，“媚上剥下，有同贸易”，致“不肖有司应劾者，反以贿得荐，不应荐者，多以贿荐”。由于巡视制度百弊丛生，伍廷芳痛斥其非：“既需给以盘川，又累地方之供应。所带不法人役，时或狐假虎威，苛索抽丰，沿途骚扰，是为耗费病民之一害。”其次，巡察官常常成为朋党争斗的工具。这种现象唐宋即有，明清更甚。明熹宗时，魏忠贤阉党专权，许多巡察官投其门下，互相勾结，“权?报复，反借言官以伸；言官声势，反借权?以重”。康熙时，左都御史王鸿绪与少詹事高士奇“植党为奸”，招权纳贿，给事中何楷等“依附坏法”。乾隆年间，左副都御史仲永檀与大学士鄂尔泰家族“结党营私，纠参不睦之人”。再次，为了防止巡察官员腐败，皇帝又隔三岔五派遣私人心腹，监督包括巡察官在内的各级官员，如此“架屋叠床”，“补丁之上再套补丁”，大大增加行政成本。如汉武帝经常派“绣衣直指”持节到各地，察看刺史和地方官员的工作。唐明时期，太监往往担当这类角色。到了清代，皇帝对手握重权的汉族大员不放心，往往派旗人充当这类角色。正如黄宗羲所言：“用一人焉则疑其自私，而又用一人以制其私；行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺。”事实上，这是帝制的必然，也是集权制解不开的死结。第四，巡视制度在“效用论”上存在边际效应递减的情况，即每用一次，其效用就会递减一分。一方面，庞大的官僚队伍形成了重重叠叠、错综复杂的关系网，影响和阻止了巡察官员发挥职能；另一方面，随着中央集权的削弱，地方势力就会坐大，巡视制度就逐渐流于形式。中国历朝历代末期，巡视制度的“正能量”日趋减弱也是这个道理。

　　可以看出，封建王朝时代的巡视制度在本质上是封建专制主义的产物。今天，作为人民当家作主的国家，我国的官员不是封建官老爷，而是人民公仆，我们主要是用好的制度和法律去制约权力，从源头上遏制腐败，使腐败没有藏身之地。对于历史上的巡察制度，我们可以“古为今用”，批判地继承其合理内核。同时，对于西方发达国家好的、行之有效的反腐做法，我们也要有勇气以“拿来主义”的姿态，吸取其精华，剔去其糟粕，“洋为中用”，为建设繁荣的现代化法治国家服务。（作者为中国社科院法学所副研究员）

　　相关链接：历史上的巡视制度小释

　　巡视制度是中国古代监察制度的主要形式，其显著特征是皇帝和中央监察机关定期或临时派遣官员巡视地方，以达到监察百官、察举非法、反腐肃贪和惩奸除恶等作用。巡视制度是中国传统的官制文化的重要组成部分，它萌芽于“三皇五帝”时代，确立于秦汉，完备于隋唐宋，成熟和强化于元明清时期，历代相沿，经久不衰。在形式上，有皇帝亲自巡视，也有皇帝派遣官员代为巡视，后来逐渐发展为设立中央和地方监察机关，派遣巡官到中央部门和地方巡视。巡视既有明察，也有暗访。明察是公开巡官身份，所到之处，“地动山摇”；暗访是不张声势地深入民间微服私访，谓之“行路御史”。（余文辑）

编辑：周文

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