今后中国经济发展的最大约束之一，就是已经矛盾重重的土地制度，未来必须有更具战略性的全面改革，才能适应中国经济的新的发展。譬如，在实行农民“进城不退地”政策的同时，逐步以城市房地产土地使用权无条件延期为突破，实现城市居民事实上的土地所有权。

　　日前，国土资源部部长姜大明在《人民日报》发表文章，提出要把“进城”的选择权交给农民，进不进城、退不退地，要由农民自己选择，而不是替农民选择。

　　从无数农村青年把“脱农皮”当做人生最大理想，到拒绝“被进城”成为一项需要捍卫的权利，其间巨大反差的背后，是中国社会经济的巨大变化。而其中更关键的因素，则是随着社会经济发展，尤其是城镇化进程的加快，土地的价值日益凸显，成为各方垂涎的巨大“蛋糕”，同时也成为农民必须拼力捍卫的财产和权利。因此，所谓尊重农民要不要进城的选择权，其本质是尊重农民对土地的所有权。

　　数十年来，中国实行二元化的土地制度，即城市土地国有，农村土地为村民集体所有。但在以往严格的城乡隔离制度下，作为村民而拥有部分产权的土地，与其说是农民的财产，不如说是把他们强行束缚在土地上的枷锁。因此，退出村民集体、放弃对集体土地的所有权，以此换取进城“吃商品粮”的资格，对农民而言是打碎枷锁的解放，拥抱欢呼尚且不及，更何须强迫？

　　但随着中国经济的发展和社会结构的变化，大批农民自觉且自由地离开土地、进城务工，留在乡村的土地不再是束缚他们的枷锁，而是变成了不断升值的财产。此时，如果要求农民必须放弃这一“潜力股”，才能获得成为市民的权利，则确实是给农民出了一道难以选择的难题。反之，如果不把城市户籍与土地问题挂钩，农民即使转为城市户籍，依然可以享有原来对土地的相应权利，则农民不仅不需要做出艰难的选择，反而会成为与其他市民拥有同样公共福利和服务，同时还在乡下拥有一块土地的特殊的市民。

　　因此，国土资源部所称的“进不进城、退不退地，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择”，其实有不同的解读，其中对农民最有利的选择，就是“进城，但不退地”。但若真的如此，则所谓“把选择权交给农民”，就成了一个不必要的承诺，因为不会有农民拒绝这样的好事，也就不存在强迫农民选择的可能。而另外的可能，就是把在“进城就必须退地”与“不退地就不能进城（落户）”之间的选择权交给农民自己。但这样的“选择自由”究竟有多大意义，其实很值得怀疑。

　　中国的土地制度成因复杂，留给今天的难题也同样复杂。如果强推“进城必须退地”政策，等于用属于公民权利的城市户籍，强行换取农民的实际财产，即对农民不公，也很难在法理上说通。若实行对农民有利的“进城但不退地”，则未来的城市居民中将出现身无寸地的“老市民”和既有城市户籍又拥有农村土地的“新市民”。这样的政策，虽然在情理上有对农民以往牺牲做出补偿的合理性，但新老市民之间的新的“二元结构”，也可能带来新的不公和隐患。

　　迄今为止，土地政策的调整都限于应对性的局部微调，且仅限于农村土地政策部分。实际上，今后中国经济发展的最大约束之一，就是已经矛盾重重的土地制度，未来必须有更具战略性的全面改革，才能适应中国经济的新的发展。譬如，在实行农民“进城不退地”政策的同时，逐步以城市房地产土地使用权无条件延期为突破，实现城市居民事实上的土地所有权。同时，逐步将农村宅基地交易对城市居民开放，让更多“老市民”像“新市民”一样在农村拥有土地。如此既可以打破新的“二元结构”，也可以实现财富及人员、物资、文化在城乡间的双向流动，真正打破城乡壁垒，促进城乡一体化发展。