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破解农村污水处理难题，靠PPP行吗？

刘平养

//m.auribault.com 2015-07-22 来源：中国环境报

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　　随着《水污染防治行动计划》（“水十条”）的发布，PPP（政府和社会资本合作模式）再次成为各方关注的焦点。对于财政投入需求大且实际投入严重不足的农村生活污水处理领域，特别是长期缺乏资金投入渠道的管理维护环节，PPP模式能解决这一难题吗？

　　农村生活污水处理管理为何步履维艰？

　　PPP模式的产生是政府职能转变的产物，强调政府、市场和社会三大机制在公共物品供给上发挥各自的优势。按照市场化程度的不同，它几乎涵盖完全公营到完全私营两个极端的所有中间部分。能够产生稳定回报的公共物品供给，比较典型的模式包括BOT、BTO（建设—迁移—运营）等，例如城市自来水厂和城市污水处理厂，有稳定的自来水费和排水费收入。没有稳定的成本回收渠道的公共物品供给，比较典型的是以政府购买服务形式支撑的服务外包、运营和管理服务的外包或租赁等。

　　早在2010年前后，部分地区已经尝试将农村生活污水设施的管理运营服务外包，引进第三方主体，例如江苏省常州市武进区和福建省安溪县。但是，整体效果却并不令人满意。

　　以江苏省武进区为例。武进区是全国农村环境连片整治国家级示范区，农村生活污水处理工作启动较早、投入较大。但是随后发现，工程建设完成、移交给村委会进行管理之后，绝大部分都未能有效运营。建而不管、建而不用的现象普遍存在。究其原因，主要是村集体难以负担管理运营的成本，同时也不具备必需的专业技术能力。为了解决这一问题，2008年，武进区率先将已建成的65个农村生活污水处理设施打包，通过招投标的方式引进专业服务公司进行管理运营。然而，设施的管理维护水平与预期差距很大，管理不到位、运行不正常、处理不达标的问题依然较为严重。

　　武进区首次PPP尝试的失败具有一定的普遍性。政府对农村生活污水处理管理服务市场的特殊性了解不足，误以为只要市场化就能够解决所有的问题。但是，大量的研究已经充分表明，必须根据不同的公共服务、不同的供给需求，因地制宜地进行科学、细致的设计。对当前的农村生活污水处理管理服务而言，其特殊性主要体现在以下几个方面：

　　一，存在专利等技术壁垒。我国当前的农村生活污水处理技术五花八门，绝大多数涉及规划设计方的核心专利，不可能完全移交管理方；而管理方很难对每一种工艺都十分熟悉，客观上存在管理运营的技术障碍。

　　二，管理市场的微利市场特征。由于农村生活污水处理的管理运营没有明确的财政投入渠道，基本上由区县政府承担。政府的财政投入往往只能覆盖基本的管理维护成本，例如，比较容易测算且相对固定的人力、车辆、设备更换和电费等。相对于建设工程而言，管理服务市场的微利特征较为突出。作为专业化的管理服务企业，除非管理规模巨大，能够充分实现规模收益和规模经济，否则很难获取较高的回报。这也是当前的管理服务市场并没有形成充分竞争的主要原因。实际上，当前参与管理服务市场竞争的企业的主营业务都是工程建设，参与管理服务的主要目的是为了更好地养活工程建设队伍，而不是因为这个市场有很大的吸引力。

　　除此之外，随着农村生活污水处理工作的不断推进，管理服务市场还将面临许多新的挑战。最直接的挑战是管理维护的成本逐年快速增加。一方面，越来越多的新建设施进入管理维护市场，导致总的管理维护成本增加。另一方面，年限越久，管理维护的需求越大。一些地区已经发现，污水处理工程过了示范运营期之后，设备维修和更换的成本直线上升。虽然根据规划设计方案，污水设施的运营年限为30年～50年，但是实际中往往不到10年左右就需要大修一次。这不但推高了管理维护成本，还很容易造成政府、建设方和管护方之间的互相推诿责任。农村生活污水处理短期内基本不可能有额外收费等回收成本的可能，进一步增加了政府财政投入的压力。

　　PPP能否成农村污水处理管理良药？

　　PPP模式的引入，或许有利于提高农村生活污水处理设施的专业化管理水平；但是PPP能否发挥作用，依然取决于政府的投入和制度能力。从国内外的既有实践看，成功的PPP模式基本上都必须满足3个条件：

　　一是充分竞争。PPP是政府职能转变的产物，其各种绩效的获得根本上来源于竞争，而不在于公营或私营。因此，首先必须创造一个公平的竞争环境，使各类主体都能够参与其中。

　　二是有效的公私合作。在PPP项目中，政府与企业之间是合作而非敌对关系。政府需要提供行政领导和政策支持，减少公私部门的冲突和矛盾，协调各部门的利益，为PPP的顺利执行提供资金、政策和法律保障。还必须通过有效的制度设计，健全政府与企业之间的利益和风险的合理分担机制。

　　三是高效的监管。PPP的引入并不等于政府可以当甩手掌柜。企业是以利润最大化为导向的。如果缺乏有效的监管机制，在经济利益的激励下，企业极有可能谋求不正当的利益。政府往往需要通过各种途径，降低监管成本，强化监管能力。

　　因此，推动PPP模式的应用，从客观上来看，能够为解决农村生活污水处理设施管理运营难题提供机遇，但这并不意味着简单将管理服务招投标就能够实现。实际上，它对各地方政府提出了更高的要求。除了较强的资金实力之外，还要求政府完善相关制度。

　　首先，有稳定的财政投入渠道，确保管理服务市场稳定性。在贯彻落实“水十条”的同时，应当重点考虑从中央到地方系统解决积弊多年的“重建设轻管理”的问题。对于区县政府而言，目前比较常见的是利用水务部门收取的城乡生活污水处理费，或各种农村专项资金。无论哪一种财政投入安排，都需要形成长期稳定的机制，为PPP项目提供可靠的财政支撑。

　　其次，为企业创造足够的盈利空间，鼓励竞争。对于已经基本完成农村生活污水处理设施建设的地区，应以获取规模收益和规模经济为导向。规模收益的获得，主要通过尽可能扩大管理服务的规模实现。应尽可能扩大PPP项目包含的污水处理设施数量。可以探索通过跨区县的合作，推进相似技术设施管理维护的PPP项目合作。通过提高管理维护服务的专业化水平实现规模效益。例如，将农村生活污水处理设施的专业化维护与一般的管理维护如日常巡查、周边环境和景观维护等分开，既降低管理维护的成本，也能够充分发挥专业化服务企业的人力资本优势。

　　对于设施建设还没完成的地区，可以考虑将建设和管理运营打包，利用利润空间较大的建设环节带动利润空间较小的管理维护环节的市场化。比如，浙江余姚等地已经开始了相应的实践，利用世界银行贷款，将全市2040个自然村的生活污水处理设施建设和管理运营打包委托给首创水务。这样捆绑最大的好处是激发企业的积极性，促进市场的有效竞争，进而提高效率、降低成本。同时，由于企业必须承担后期的管理运营，那么在前期建设环节，企业也有动力确保工程建设和设备的质量。

　　第三，高度重视PPP合同的设计。合同是公私合作关系的基础，必须能够清晰界定政府与企业的权利和责任边界，合理分担风险。例如，对于工程建设环节造成的管理运营难题，应明确政府和企业承担的责任边界，不能将工程的大修甚至改造的责任推卸给企业。此外，应尽可能规避各种不当激励的存在。例如，武进区第一次PPP尝试中，将电费等成本全部打包在管理服务合同中，结果企业为了节省电费支出，偷偷修改了处理设施的运行频率，甚至关闸停电，人为造成设施的不正常运行。随后，武进区吸取教训，采取电费剥离、实报实销的方式，杜绝了企业赚取电费差价的可能性。管理服务合同的年限设计也至关重要。年限过长有利于企业增加长期投入，但是会抑制竞争；年限过短，企业容易选择短期利益最大化，不利于管理运营水平的整体改善。

　　第四，建立高效监管和惩罚机制。需要充分发动广大村民和村集体的力量，使其意识到，农村生活污水处理与他们的切实利益密切相关，使他们能够承担日常巡查、监督企业的职能。而政府可主要采取高频率、不定期抽查的方式进行检查。对那些未能达到管理维护要求的行为，除对其进行逐级翻倍罚款外，还应记入企业档案，影响企业综合绩效评估。对于合同期多次出现管理维护问题的企业，可以考虑列入地区黑名单，使其不但不能进入农村生活污水管理维护市场，也不能进入工程建设市场乃至其他服务市场。（作者单位：复旦大学环境科学与工程系；此文为国家自然科学基金委员会41201589成果的部分内容）

编辑：周文

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