李克强总理在十二届全国人大四次会议上作的政府工作报告中，部署了2016年和未来5年生态文明建设任务。他强调，治理污染、保护环境事关人民群众健康和可持续发展。报告提出，要推动形成绿色生产生活方式，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，并且在发展节能环保产业、构建生态安全屏障方面取得新进展。认真学习贯彻政府工作报告精神，对于实现“十三五”加强生态文明建设目标具有重要意义。

　　树立和落实绿色发展理念

　　“十二五”期间，我国生态文明建设取得积极进展，节能环保水平明显提升，主要污染物排放持续减少。与2010年相比，2015年单位GDP能源消耗降低18.2%。化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放总量分别减少12.9%、18%、13%、18.6%，均超额完成了规划指标。森林覆盖率达到21.66%，森林蓄积量达到151亿立方米。

　　但是也要看到，我国经济发展与资源环境的矛盾仍然突出，环境污染严重、环境风险增高、生态损失加大的问题尚未根本解决。2015年，我国338个地级及以上城市中，265个城市细颗粒物（PM2.5）浓度不达标，平均超标天数比例达23.3%。一些城市黑臭水体、河流污染、湖泊富营养化问题依然严重。长期的工业化建设，使一些地方土壤污染面积扩大，重金属、持久性有机物污染加重。全国近80%以上草原出现不同程度的退化，水土流失面积占国土总面积37%。草原退化、水土流失、土地沙化、湿地湖泊萎缩、地面沉降等问题十分严峻。

　　为了实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，“十三五”规划提出了5个新的发展理念，即创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展。绿色发展是新发展理念的重要组成部分。在发展思路上，“十三五”规划提出，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。要达到的目标是，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

　　树立和落实绿色发展理念，需要把握好以下几个重点：

　　一是满足人民群众对美好生活的追求。享有优美宜居的环境是人民群众的基本权利，体现了人民群众的新期待。李克强总理在政府工作报告中指出，“治理污染、保护环境，事关人民群众健康和可持续发展”。在环保工作中应当优先解决关系民生的突出环境问题，如重金属污染防治，提高饮用水达标率，提高城市污水处理率等，努力做到不欠新账、多还旧账。应当看到，没有环境保护的繁荣是推迟执行的灾难。不解决环境问题，人类将生活在“幸福”的坟墓之中。越来越多的地方政府和企业已经认识到，优美的环境、清新的空气也是竞争力。未来5年，用牺牲环境换取经济一时发展的短视做法会越来越少。

　　二是处理好发展与保护的关系。世界各国在工业化进程中，都遇到过经济发展与环境保护的矛盾。很多发达国家先污染后治理，付出了沉重代价。我国在改革开放之初就接受了国际社会公认的可持续发展理念，提出了生态文明建设、节能减排、绿色发展、低碳发展等战略思路，并在实践中采取了很多行之有效的措施。但是，也有一些组织和专家走向另一个极端，将发展与保护对立起来，片面强调保护，这也是不正确的。我们必须清醒地认识到，绿色是发展的底色，不保护环境，发展不可持续。可是发展慢下来，没有一定的经济实力，也不可能保护好生态环境。处理好发展与保护的关系，就是要在发展中保护，在保护中发展，做到李克强总理在政府工作报告中要求的，“走出一条经济发展与环境改善双赢之路”。

　　三是形成覆盖全社会的绿色生产生活方式。随着社会生产力的提高，国民经济越来越成为一个高度复杂、高度一体化的巨型系统，社会生产、建设、流通、消费的各个领域，都不同程度地利用资源、影响环境。社会组织体系日益趋向多元化、多层次、扁平化。单独在某一个或几个环节推行绿色发展，都难以从根本上缓解资源环境与经济社会发展的矛盾。因此，我们应当从更高层面、更宏观视角考虑，在国民经济的各个领域，都要加强资源综合利用，强化生态环境保护，建设可持续发展的国民经济体系。在社会组织的各个子系统，都要推行有利于节约资源、保护环境的生产方式、生活方式和消费模式，形成节约环保型社会组织体系。只有真正落实李克强总理在政府工作报告中提出的“形成绿色生产生活方式”，才能实现绿色发展，建成生态文明的美丽中国。

　　重拳治理大气污染

　　在2015年工作基础上，政府工作报告提出了2016年大气雾霾治理的总体目标，即化学需氧量、氨氮排放量要分别下降2%，二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降3%，重点地区细颗粒物（PM2.5）浓度继续下降，“十三五”期间地级及以上城市重污染天数减少25%。为完成上述目标，报告提出了相应措施。

　　加强煤炭清洁高效利用。重点提高煤炭产品质量和利用标准，大力发展清洁高效燃煤发电，提高燃煤工业炉窑技术水平。到2020年，我国燃煤发电技术和单位供电煤耗要达到世界先进水平，电煤占煤炭消费比重提高到60%以上；燃煤工业锅炉平均运行效率在2013年基础上提高7个百分点，煤炭转化能源效率在2013年基础上提高两个百分点以上等。

　　减少散煤使用，推进以电代煤、以气代煤。“十三五”期间，以京津冀及周边地区、长三角、珠三角、东北地区为重点，控制区域煤炭消费总量，推进重点城市“煤改气”工程，新增用气450亿立方米，替代燃煤锅炉18.9万蒸吨。

　　全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造。目前，有关部门制定的时间表是，东部地区要在2017年前，总体完成现役燃煤发电机组超低排放改造，中部地区力争2018年前基本完成，西部地区2020年前完成。其中，具备条件的燃煤机组要实施超低排放改造，不具备改造条件的机组要实施达标排放治理。燃煤机组必须安装高效脱硫脱硝除尘设施，推动实施烟气脱硝全工况运行。落后产能和不符合相关强制性标准要求的机组要实施淘汰。

　　加快淘汰不符合强制性标准的燃煤锅炉。2016年，全国要淘汰燃煤锅炉10万蒸吨，重点加大京津冀及周边地区民用散煤清洁化替代力度，替代劣质散煤1000万吨以上。对中小型燃煤设施、城中村和城乡接合区域等实施清洁能源替代工程。“十三五”期间，全国地级及以上城市建成区基本淘汰10蒸吨以下燃煤锅炉，完成35蒸吨及以上燃煤锅炉脱硫脱硝除尘改造、钢铁行业烧结机脱硫改造、水泥行业脱硝改造。

　　提高清洁能源比重。重点是增加天然气供应，完善风能、太阳能、生物质能等发展扶持政策。2016年，非化石能源消费占一次能源消费比重要达到13.2%，煤炭消费比重降低到62.6%以下，天然气消费比重提高到6.2%。“十三五”期间，大力发展非化石能源，积极发展水电，2020年装机达到3.3亿千瓦，风电和光伏发电装机分别达到2.5亿千瓦和1.5亿千瓦以上，地热能、生物质、太阳能供热和供气等利用规模超过1.8亿吨规模。核电2020年规划装机容量达到5800万千瓦，在建3000万千瓦。

　　鼓励秸秆资源化综合利用。开展秸秆机械还田、青黄贮饲料化利用，实施秸秆气化集中供气、供电和秸秆固化成型燃料供热、材料化致密成型等项目。力争到2020年，全国秸秆综合利用率达到85%以上；秸秆焚烧火点数或过火面积较2016年下降5%，在人口集中区域、机场周边和交通干线沿线以及地方政府划定的区域内，基本消除露天焚烧秸秆现象。

　　减少汽车排放污染。开展石化及化工企业、加油站挥发性有机物综合整治，实施国Ⅳ排放标准和相应油品标准。淘汰黄标车和老旧车380万辆。强化移动源污染监管，加快淘汰黄标车和老旧车辆。

　　治理工业大气污染源排放。2016年，全面推进石化行业VOCs综合整治，启动化工、工业涂装、包装印刷业VOCs治理。启动冬季重污染天气“削峰”工作，实施水泥钢铁工业冬季错峰生产、重污染行业冬季执行特别排放限值、减少建筑施工等综合性措施。“十三五”期间，在重点区域、重点行业推进挥发性有机物排放总量控制，全国排放总量下降10%以上。

　　加大水污染治理力度

　　李克强总理在今年的政府工作报告中要求，进一步加大水污染治理力度。“十三五”规划提出，要深入实施水污染防治行动计划，目标是到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升。采取的主要措施包括：

　　全面推进城镇污水处理设施建设与改造。2016年，继续开展城市集中式饮用水水源环境状况调查评估，推进饮用水水源规范化建设。“十三五”期间，加快城镇污水处理设施和管网建设改造，城市、县城污水集中处理率分别达到95%和85%。加大黑臭水体整治力度，地级以上城市建成区黑臭水体控制在10%以内。开展京津冀等地区地下水修复试点。全面覆盖的实时在线环境监测监控系统，推进环境保护大数据建设。

　　加强农业面源污染综合治理。力争到2020年农业面源污染加剧的趋势得到有效遏制，实现“一控两减三基本”。“一控”，即严格控制农业用水总量，大力发展节水农业，确保农业灌溉用水量保持在3720亿立方米：“两减”，即减少化肥和农药使用量，全国主要农作物化肥、农药使用量实现零增长：“三基本”，即畜禽粪便、农作物秸秆、农膜基本资源化利用。此外，实施耕地重金属污染普查和治理工作。

　　加强流域水环境综合治理。2016年，开展流域综合管理试点工作，筛选七大流域优控污染物清单，推动长江绿色生态廊道建设。“十三五”期间，对江河源头及378个水质达到或优于Ⅲ类的江河湖库实施严格保护。实施重要江河湖库入河排污口整治工程，完成重要饮用水水源地达标建设。实施太湖、洞庭湖、滇池、巢湖、鄱阳湖、白洋淀、乌梁素海、呼伦湖、艾比湖等重点湖泊水污染综合治理和长江中下游、珠三角等七大重点流域综合治理，基本消除劣Ⅴ类水体。推进水功能区分管理，主要江河湖泊水功能区水质达标率达到80%以上。

　　加大工业污染源治理力度。目前，工业废水排放量占整个废水排放量近1/3，达200多亿吨。2016年及“十三五”期间，将做好4方面工作：加强重点行业的污染防治，促进工业行业的转型升级；加强工业园区污染防治，推动企业入园，集中治理园区的污染；全面推行排污许可，依法核发许可证；推动自动在线监测、无人机巡视监测，建设环保大数据平台，研究利用新技术开展流域的水环境监测预警。

　　大力发展节能环保产业

　　李克强总理在政府工作报告中提出，要大力发展节能环保产业。近年来，我国节能环保产业方兴未艾，完全可以成为推动经济发展的支柱产业。为了促进这一产业健康发展，国家将采取一系列有力措施。

　　扩大绿色环保标准覆盖面。从2016年起，要健全绿色产品和服务的标准体系，扩大标准覆盖范围，加快制修订产品生产过程的能耗、水耗、物耗以及终端产品的能效、水效等标准，动态调整并不断提高产品的资源环境准入门槛，做好计量检测、应用评价、对标提升等工作。加快实施能效“领跑者”制度、环保“领跑者”制度，研究建立水效领跑者制度。“十三五”期间，我国将统筹推行绿色标识、认证和政府绿色采购制度。

　　支持推广节能环保先进技术装备。今年，有关部门将组织实施一批先进环保装备应用示范工程，发布一批落后技术装备负面清单。编制发布能效之星、节能机电产品推荐目录，提升终端用能工业产品能效，推进工业电机系统节能技术创新和优化升级。实施高端再制造、智能再制造、在役再制造工程，推进再制造产品认定。大力发展节能环保产业。

　　广泛开展合同能源管理。“十二五”期间，合同能源管理投资从2010年287.51亿元增长到1039.56亿元，年均增长率为29.31%，形成年节能能力1.24亿吨标准煤，减排二氧化碳3.1亿吨。“十三五”期间，国家将继续加大节能工作力度，预计将节能8.8亿吨标煤以上。

　　广泛开展环境污染第三方治理。“十三五”期间，国家将不断完善第三方治理的价格和收费政策，加大财税支持力度，创新金融服务模式，总结推广相关经验。力争到2020年，环境公用设施、工业园区等重点领域第三方治理取得显著进展。

　　加大建筑节能改造力度。重点是提高建筑节能标准，推广绿色建筑和建材；支持和鼓励各地结合自然气候特点，推广应用地源热泵、水源热泵、太阳能发电等新能源技术，发展被动式房屋等绿色节能建筑；完善绿色节能建筑和建材评价体系，制定分布式能源建筑应用标准；分类制定建筑全生命周期能源消耗标准定额等方面推广建筑节能技术。2016年，国家将组织实施建筑能效提升和绿色建筑全产业链发展计划；住房和城乡建设部将在全国全面推广装配式建筑，推动装配式建筑跨越发展。

　　开展全民节能、节水行动。在节能方面，“十三五”期间将全面推进工业、建筑、交通运输、公共机构等领域节能，实施锅炉（窑炉）、照明、电机系统升级改造及余热暖民等重点工程。推动节能低碳电力调度。推进能源综合梯级利用。在节水方面，“十三五”期间将落实最严格的水资源管理制度，坚持以水定产、以水定城、对水资源短缺地区实行更严格的产业准入、取用水定额控制。加强重点用水单位监管，鼓励一水多用、优水优用、分质利用。加快非常规水资源利用，实施雨洪资源利用、再生水利用等工程。

　　推进垃圾分类处理，健全再生资源回收利用网络。“十三五”期间，国家将实施循环发展引领计划，推进生产生活系统循环衔接，加快废弃物资源化利用。计划推动75%的国家级园区和50%的省级园区开展循环化改造。建设50个工业废弃物综合利用产业基地。在100个地级及以上城市布局资源循环利用示范基地。建设城市废弃物在线回收、园区资源管理、废弃物交易等平台。

　　建立生态安全屏障

　　“十三五”期间，国家将进一步推进青藏高原、黄土高原、云贵高原、秦巴山脉、祁连山脉、大小兴安岭和长白山、南岭山地地区、京津冀水源涵养区、内蒙古高原、河西走廊、塔里木河流域、滇桂黔喀斯特地区等关系国家生态安全核心地区的生态修复治理。

　　健全生态保护补偿机制。加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府要落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。2016年，国家将落实天然林保护全覆盖政策，适当提高天然林保护工程补助和森林生态效益补偿标准。

　　建立长江经济带生态保护补偿机制。2016年，国家将加大对重点生态功能区转移支付力度，逐步提高转移支付系数和生态保护支出标准。建立以干流跨界断面水质为主、向中上游地区倾斜的补偿资金分配标准，形成长江干流补偿制度。支持重要支流上下游采取资金补助、产业扶持、人才培训、共建园区等方式开展横向生态保护补偿试点。

　　停止天然林商业性采伐。截至2016年底，分3步全面停止天然林商业性采伐：第一步，扩大东北内蒙古重点国有林区停止天然林商业性采伐试点，2015年全面停止内蒙古、吉林等重点国有林区256万立方米木材采伐，同时选择非天保工程区部分国有林场、集体和个人的天然林开展停止商业性采伐试点。第二步，2015年年底全面停止非天保工程区国有林场天然林商业性采伐，继续开展非天保工程区集体和个人的天然林商业性采伐试点。目前，前两步已经完成。第三步是在2016年年底全面停止全国天然林商业性采伐。

　　实行新一轮草原生态保护补助奖励政策。中央财政将在“十三五”期间进一步加大草原补奖资金投入力度，有针对性地调整完善相关政策措施。一是提高禁牧补助和草畜平衡奖励标准。取消原牧民生产资料综合补贴和牧草良种补贴，调整出来的资金加上中央财政安排的增量资金，共同用于提高禁牧补助和草畜平衡奖励标准。二是加大绩效评价奖励资金投入。继续对工作突出、成效显著的地区给予奖励，奖励资金主要由地方政府统筹用于草原生态保护和牧区生产方式转型升级等方面。三是调整完善半农半牧区政策实施方式。半农半牧区补奖资金以切块方式下达，由地方自主统筹用于草原保护建设。

　　推进地下水超采区综合治理试点。在地面沉降、地裂缝、岩溶塌陷等地质灾害易发区开发利用地下水，要进行地质灾害危险性评估。严格控制开采深层承压水，地热水、矿泉水开发应严格实行取水许可和采矿许可。依法规范机井建设管理，排查登记已建机井，未经批准的和公共供水管网覆盖范围内的自备水井，一律予以关闭。开展华北地下水超采区综合治理，超采区内禁止工农业生产及服务业新增取用地下水。

　　实施湿地保护与恢复工程。加强长江中上游、黄河沿线及贵州草海等自然湿地保护，对功能降低、生物多样性减少的湿地进行综合治理，开展湿地可持续利用示范。到2020年，形成比较完善的湿地保护网络；一批重要的湿地资源得到恢复，生态功能明显提高；建立推广一批适合我国国情的若干湿地保护和合理利用模式，建立起较为完善的湿地监测体系；湿地保护与国家以及区域经济协调发展，有效地发挥综合效益；初步形成湿地保护与合理利用的良好管理秩序。

　　开展新一轮退耕退牧还林还草。对具备条件的25度以上破耕地、严重沙化耕地和重要水源地15～25度坡耕地实行退耕还林还草。稳定扩大退牧还草范围，合理布局草原围栏和退化草原补播改良，恢复天然草原生态和生物多样性。（作者系中国国际经济交流中心特邀研究员）