党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。去年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，进一步明确了领导干部离任前的自然资源资产审计工作细则。当前，领导干部自然资源资产离任审计工作正在扎实有力地推进。但这是一项全新的审计工作，国外没有成功的经验可以借鉴，我们要在实践中积极探索，深刻认识开展领导干部自然资源资产离任审计的重大意义，认真对待工作中存在的挑战和问题，并采取措施积极加以解决。要推动这项全新的审计工作通过试点不断总结经验，摸索规律，逐步建立起完备的领导干部自然资源资产离任审计工作机制和制度体系。

　　近年来资源环境审计工作取得了初步成果

　　近年来，审计部门高度重视对资源环境保护情况的审计监督，先后依法开展了土地和矿产等资源管理、节能减排和环境保护政策落实、水污染防治等多项审计工作，涉及水、土地、矿产、森林、海洋等多种重要资源和废弃物处置，生态环境保护、节能减排等多个领域。在领导干部经济责任审计中，把资源利用和环境保护情况作为重要审计内容，并且关注了与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的环境效益情况。这些审计结果表明，资源环境审计在防止资源破坏和环境污染等方面发挥了积极作用，正日益成为促进资源环境保护工作的有效力量。

　　同时，审计署还积极推动世界各国环境审计工作的发展。从2000年开始，审计署先后担任亚洲审计组织环境审计委员会主席和世界审计组织环境工作组指导委员，多次组织和举办培训班、研讨班，组织和参加国际环境审计工作会议，推动环境审计的国际交流。特别是2013年起我国审计署担任世界审计组织主席国，大力推动世界各国最高审计机关加强对可持续发展及环境保护的审计，为世界环境保护工作做出更大贡献。这些工作都对深入开展领导干部自然资源资产离任审计奠定了基础。

　　深刻认识领导干部自然资源资产离任审计的重大意义

　　笔者认为，可从以下几个方面认识自然资源资产离任审计的重大意义：

　　一是推动生态文明制度建设。领导干部自然资源资产离任审计，是审计机关落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，促进生态文明建设的重要举措，对于落实“五位一体”总布局具有重要的推动作用，是实施五大发展理念、落实“四个全面”战略布局的现实需要。

　　二是促进经济可持续发展。加强对自然资源资产的保护、开发、管理和利用，不仅是实现可持续发展的客观需求，对国家安全和国家战略也具有重要意义。创新性地开展自然资源资产离任审计工作，有利于防止自然资源过度消耗、浪费甚至破坏，对于促进转变经济发展方式、推动资源节约型和环境友好型社会建设、推进国家治理现代化具有重要意义。要促进领导干部真正贯彻落实科学发展观，树立绿色政绩观，破除唯GDP论英雄的错误观念，自觉建设生态文明。

　　三是强化领导干部生态责任意识。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重，强化指标约束，不唯经济增长论英雄。对领导干部进行自然资源资产离任审计，是加强生态文明建设的重要内容，是对领导干部经济责任审计的拓展和延伸，为落实领导干部政绩考核和生态责任考核提供重要参考依据，有利于领导干部贯彻落实“保护生态环境就是保护和发展生产力”这一理念，有利于领导干部更好地履行自然资源资产决策和管理职责。因此，无论对于完善领导干部生态责任监督管理，还是推进惩治和预防腐败体系建设，都具有重要意义。

　　四是为实行生态环境损害责任追究制提供依据。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，建立领导干部任期生态文明建设责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。严格责任追究，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，已经调离的也要问责。领导干部自然资源资产离任审计可以为实行生态环境损害责任追究制提供依据。

　　当前自然资源资产离任审计面临的问题与挑战

　　领导干部自然资源资产离任审计是一项全新的审计工作，目前没有成功的经验可以借鉴，实施初期遇到困难也在所难免。只要认真落实中央的要求，积极开展试点，进行课题研究，通过实践解决问题，积累经验，就能够扎实有效地加以推进，促进这项工作落到实处。

　　当前，自然资源资产离任审计工作还面临以下问题和挑战：

　　审计所需资料不完善。目前，各部门掌握的一些自然资源资产信息和数据是零散的、支离破碎的，缺乏全面性、系统性。一是要素不全。自然资源资产信息涉及分布、数量、质量等各方面，现有数据往往难以包含所有要素，而且有的产权不清，难以区分权属。二是缺乏连续性。自然资源资产数据统计程序复杂、技术难度大，难以满足审计需要。三是可信度差。自然资源资产数量与质量的计量难度大，如矿产资源蕴藏量主要基于现有技术预测，质量仅依据勘探和开采样本进行测定。

　　考评体系缺失。一是实物量评估难。自然资源资产种类繁多、分布广泛，加之现有数据的缺失和可信度差等，全面核实其真伪难度较大。二是质量评估难。比如水资源，使用抽取样本检测结果作为评估依据往往受样本范围和数量的影响，评估结果难以完全准确。三是绩效评估难。各地因自然条件、发展理念等差异，自然资源资产的保护与利用差别大。同时，因成果见效慢，往往难以判断是哪一届党委政府取得的成绩，往往只能用环境保护投入量予以反映。

　　审计资源缺乏。领导干部自然资源资产离任审计对审计人员的政策性、专业性要求较高，尽管各级审计机关都在加强审计人才队伍建设，但现在的审计工作人员多为会计、财务背景，对自然资源领域的了解远远不够，并不具备合理分析自然资源资产相关信息的能力。再加上我国自然资源资产种类繁多、数量庞大，与其相关的各种信息也都分散在很多不同的机构之中。在搜集相关信息、获取审计证据的时候，就需要投入大量的人力、物力。

　　协调工作量大。领导干部自然资源资产离任审计涉及部门较多，除了审计本身外，还涉及发改、财政、国土资源、环保、水利、农业、统计和林业等部门。按照《中央有关部门贯彻落实党的十八届三中全会〈决定〉重要举措分工方案》的要求，审计署承担了改革重要举措任务中“对领导干部实行自然资源资产离任审计”的牵头工作，但具体项目的实施要靠各部门形成合力才能完成。

　　应对挑战的对策建议

　　深入做好试点工作。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》要求，领导干部自然资源资产离任审计试点2015年至2017年分阶段分步骤实施，2017年制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定，自2018年开始建立经常性的审计制度。当前，要认真落实中央文件的要求，抓好试点工作的落实。通过试点工作明确审计内容、摸索审计方法，为探索实行经常性的领导干部自然资产离任审计制度积累实践经验。同时，在自然资源的价值计量核算工作尚处于研究阶段的情况下，近一段时间要重点关注其资金收支管理、业务管理、实物数量和质量变化等情况。同时，注重与其他审计项目的结合，在省、市长经济责任审计中，关注土地、矿产、能源、水和森林资源资产开发利用保护情况，客观反映其贯彻落实国家政策的措施和情况，以及自然资源资产管理项目绩效和决策情况。在相关部门负责人经济责任审计中，关注自然资源管理相关内容。

　　深入开展调查研究。深入开展领导干部自然资源资产离任审计课题研究，结合试点经验提出推进此项审计工作的对策，重点解决自然资源价值量指标不健全的情况下实施审计的方式方法，主要对审计目标的确定、审计重点和审计内容、审计评价标准、审计证据收集、审计评价和责任认定和审计结果认定进行研究探讨，摸索规律，探索经验。

　　做好项目组织协调工作。审计部门要加强与各参与部门的沟通协调，认真研究采纳各部门的研究成果及经验做法，结合审计及专项审计试点加以推广。发改、财政、国土资源、环保、水利、农业、统计和林业等部门应形成“一盘棋”思想，加强对此项审计的支持和配合，为审计护航绿色发展营造良好体制环境。

　　加强相关人员培训。要加大对现有审计人员的培训力度，提高其做好自然资源资产审计工作的专业能力。要借助相关领域专家的力量，针对资源环境审计专业性、技术性较强的特点，在充分调动地方政府积极性的同时积极引入资源、环境、法律、工程技术，特别是资产评估方面的专业技术力量进行联合审计，共同完成自然资源资产离任审计任务。（作者系审计署政法审计局局长）

　　相关链接：全国政协委员马玉红建议加强国有资源审计全覆盖

　　全国政协委员、陕西省审计厅副厅长、民盟陕西省委会副主委马玉红，向政协十二届四次会议提交了“坚持绿色发展理念，加强国有资源审计全覆盖”的提案。

　　马玉红建议，坚持绿色发展理念，尽快建立与完善内含环境审计的环境法规实施细则，让环境审计工作有法可依，实现对环境保护的全面监督。要将环境审计相关措施纳入“十三五”规划，扩充环境保护实施内容，确保生态文明建设落在实处。要建立资源环境大数据库，使审计部门能够以大数据为平台，促进持续、高效的环境审计。

　　马玉红还建议，要根据区域多样化，搭建以国家层面为统筹的评价标准，地方根据具体情况建立环境审计的评价框架，从根本上解决环境审计无标准可依的难点。要将环境审计与经济责任审计融合，深入开展自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。