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西藏人大立法工作的实践与思考

次旦坚参

//m.auribault.com 2015-06-13 来源：西藏日报

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　　1979年7月五届全国人大二次会议审议通过的地方组织法，第一次以法律形式将地方性法规制定权赋予省级人大及其常委会。作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，地方立法对维护社会主义法制统一作出了贡献。西藏地方立法工作始终坚持在实践中探索，在探索中创新，在创新中发展。35年来，自治区人大及其常委会积极履行立法法赋予的地方立法权，紧紧围绕全区改革发展稳定大局，统筹推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设等领域立法，共制定和批准了300件地方性法规和具有法规性质的决定、决议，为保证宪法和法律、行政法规在我区贯彻落实，促进跨越式发展和长治久安发挥了作用。

　　回顾西藏人大立法工作历程，历届自治区人大及其常委会积极履职、开拓创新、攻坚克难，紧密结合经济社会发展和民主法制建设的实际，制定了一大批有质量、有影响、有特色的地方性法规。立法实践中，主要遵循了以下几个原则。

　　一是坚持党的领导，牢牢把握正确的政治方向，从制度上法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党制定的大政方针，提出的立法建议，需要通过人大的法定程序，才能成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则。要坚持正确的政治方向，把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，服从服务于党和国家的中心工作。

　　二是突出地方特色，从区情出发，适应改革发展需要，针对实际设计可行的规范制度。地方立法是国家立法的补充，突出特色是地方立法的灵魂。只有自觉与经济社会发展的现实需要相适应，与改革发展稳定的重大决策相结合，加强地域性特殊问题的研究，处理好法律稳定性与实践发展性、立法前瞻性与现实可行性的关系，才能使法规条文符合实际、便于操作、切实管用，更好地发挥地方立法管理地方事务、协调本区域社会利益关系的作用。

　　三是坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，认真解决涉及群众切身利益的问题。我们的一切工作都是为了人民，立法工作也不例外。只有自觉坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，正确把握最广大人民的根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，统筹兼顾权力与权利、权利与责任的关系，才能使地方立法更好地造福广大人民。

　　四是坚持法制统一，准确把握好地方性法规与上位法、地方性法规与地方性法规、地方性法规与规章的内在统一。法制统一是地方立法工作的基本原则。只有自觉严守法定权限、遵循法定程序开展工作，根据法律、行政法规及时清理、修改、完善地方性法规，才能确保地方性法规不同宪法、法律、行政法规相抵触，才能确保地方性法规、政府规章、规范性文件之间衔接协调。

　　在加强和改进立法工作方面，常委会在坚持长期行之有效的好做法的同时，积极推进科学立法、民主立法，力求准确把握客观规律，使制定的法规更好地符合区情和实际，充分反映人民的意愿，适应各项事业发展的需要。实践中，在加大调研力度、推行专家制度、发挥代表作用、公开立法信息、改进专门委员会和常委会工作机构工作方式、加强沟通协商等方面进行了广泛的探索和实践。

　　当前，随着地方立法工作的改进和完善，随着科学立法和民主立法的深入推进，立法工作取得长足进步，立法工作水平进一步提升、立法工作机制进一步完善、立法质量不断提高，为推动经济社会持续健康快速发展发挥了引领和保障作用。但与此同时，一些需要逐步解决的薄弱环节依然存在，一些制约立法工作深入推进的细节问题需要重新审视并引起重视。党的十八大报告指出，要推进科学立法，完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。这就明确了当前和今后一个时期立法工作的目标任务，为在新的起点上推进立法工作指明方向。因此，在把握好新形势下加强和改进立法工作的总体要求，积极推进科学立法、民主立法的前提下，研究分析和逐步解决影响立法工作的突出问题是当前我区地方立法工作的主要任务。

　　一是加强重点领域立法。重点领域立法，就是要按照党的十八大提出的全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局的要求，抓住各项建设事业中的主要矛盾和面临的重大问题，通过相应立法项目的科学立项和有效落实，为全面建成小康社会、深化改革开放提供更加有力的法制保障。自治区人大常委会先后制定了关于严厉打击“赔命金”违法犯罪行为的决定、关于实行电话和互联网用户真实身份登记的决定、西藏自治区社会治安综合治理条例等致力于推进长治久安的地方性法规10余件。其中，关于实行电话和互联网用户真实身份登记的决定在全国范围率先推行电话和互联网用户真实身份登记制度，完成了实名登记制度的破冰之旅，此举亦得到全国人大常委会的充分肯定。在过去很长一段时间，我们比较重视发挥立法对经济调节和社会稳定的推进作用，对其他领域的立法重视相对较弱。表现在整个法规体系的结构上，社会、文化、生态等领域的立法相对滞后，这与加强和创新社会管理、加快经济发展方式转变、促进文化大发展大繁荣的要求不相适应。完善中国特色社会主义法律体系，必须在综合评估体系内部结构的均衡性及其对经济社会发展的适应性的基础上，对长期以来比较薄弱又相对滞后的立法进行适当加力。要加快有关转变经济发展方式、保障和改善民生、加强和创新社会管理、推进文化事业发展、推进生态文明建设等方面的立法，以尽快扭转这些领域政策多、法律法规少、立法层级低、理论研究薄弱、立法成果少的局面，促进法律体系的均衡发展。

　　二是拓展人民有序参与立法的途径。立法法规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”人民参与立法，是宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”的具体体现，是落实人民当家作主的要求，也是加快建设社会主义法治国家的需要。在具体工作中，可以考虑以下三种方式：一是完善代表参与立法的相关机制。按照代表从事职业以及专业领域的不同，有针对性地征求代表对法规草案的意见；每件法规草案应当征求相关领域一定数量人大代表的意见。人大常委会、各专工委召开立法座谈会、论证会、听证会和开展立法调研，应当邀请相关专业领域的人大代表参加，听取他们的意见。二是发挥专家学者和专业机构的作用。在调研、审议、修改等立法过程中，应当注重听取专家学者的意见和建议；对重要法规或者专业性、技术性较强的法规，要组织专家学者参加立法调研、论证、评估和法规修改，或者委托起草和提出专家建议稿。要着力推动专家参与立法工作的制度化、规范化和常态化，吸纳以法学为主的其他领域的专业人才，建立较为固定的专家库，完善各项工作机制，不断提高专家学者参与地方立法的实效性。三是拓宽社会公众参与立法的途径。通过报刊、网络公布法规草案、开展问卷调查，广泛听取社会各界意见。完善公民旁听人大常委会会议制度，人大常委会全体会议、联组会议审议法规时，可以邀请公民旁听、提出书面意见。探索立法听证的简易程序，进一步明确立法听证范围，提高立法听证实效。发挥立法基层联系点、社会团体和中介组织贴近基层、联系群众的优势，进一步畅通集中民意、广纳民智的渠道。鼓励公众通过信函、电话、电子邮件等形式对法规草案和立法工作提出意见和建议，公众提出的立法项目建议和意见被采纳后，以适当方式进行反馈并给予奖励。

　　三是深入开展法制宣传教育。张德江同志在全国人大常委会立法工作会议上的讲话中指出：“法治的力量在于人们出自内心的遵从，如果人们没有法治精神，社会没有法治风尚，法治就无从谈起。”“由于种种原因，法律意识淡薄、法律素质不高等现象还比较普遍。要把法制教育与法治实践紧密结合起来，广泛开展依法治理活动，提高社会管理法治化水平；把法制教育与立法工作、监督工作紧密结合起来，使立法工作、监督工作的过程成为宣传和普及宪法法律、弘扬法治精神的过程。”从立法者的角度出发，可以抓住法规草案起草、初审、公开征求意见、再审、表决通过等立法过程中的重要环节，以公众喜闻乐见的形式进行报道；积极开展新制定法规的深度报道和解读工作，扩大立法影响和效果；法规通过后，可以采取召开新闻发布会、通气会等方式，解读其立法宗旨、重点和亮点，为法规有效实施营造良好的舆论氛围。

　　实践证明，有些法制宣传工作并未取得预期效果。以自治区人大常委会2013年底开展的《西藏自治区道路交通安全条例》立法后评估中反映的情况为例，条例出台以来，有关部门开展了大量的宣传工作，仍有很多人不知道或不熟悉条例，其中包括一些执法人员。由于不知道或不熟悉导致的实施不到位问题也非常突出。因此，加强法制宣传的任务十分紧迫，核心是要在宣传的实效上下功夫，重点是通过专题培训等形式加强对执法人员的宣传教育，从而不断提高各项地方性法规的社会知晓度。

　　四是不断夯实立法工作力量。立法工作力量包括立法机构建设和立法工作队伍建设两方面。这两个方面的因素直接或间接地影响着地方立法工作的整体水平和立法质量。立法工作机构和立法干部队伍建设问题是加强和改进地方立法工作的需要，也是全面推进科学立法、民主立法的必要条件。结合第十九次全国地方立法研讨会精神，应当有针对性地解决好以下问题：一要抓紧健全与立法工作任务相适应的机构，选好配强专业人才，切实把健全立法机构和培养立法工作人才纳入党的人才建设整体规划中一体考虑和使用。二要建立健全立法工作人才与党政机关干部的正常交流机制，多岗位培养干部，为国家立法事业和法治建设长远大计培养和储备人才。三要把立法干部队伍建设放在社会主义民主法制建设的基础地位来抓，坚持在党委领导下，全面规划和加强立法工作机构及队伍建设，有目标、有重点、有步骤推进实施。（作者单位：自治区人大法制委员会办公室）

编辑：周文

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