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加强检察官职业保障制度建设

王敏远

//m.auribault.com 2014-12-30 来源：检察日报

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　　党的第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出建立健全司法人员履行法定职责保护机制，具有十分重要的意义。全面推进依法治国，需要高素质的司法人员尽心尽责地不懈努力，而司法人员履行法定职责得到全面有效的保护是司法人员履责不可缺少的基础。因此，我们需要针对现实中的问题，深入研究建立健全司法人员履行法定职责的保护机制。我国的检察官与法官同为司法人员，对其履行法定职责的保护机制，既要关注司法人员履行法定职责的保护机制的共性，也要关注检察官履行法定职责保护机制的特性，这就使这一问题的研究面临更多的因素，需要在更多的层面展开。在此，笔者将从说明当前建立健全司法人员履行法定职责保护机制的意义入手，针对我国司法人员履行法定职责需要保护的问题，探讨如何建立健全司法人员履行法定职责保护机制，并以检察官的职责为基础，研究建立健全检察官履行法定职责保护机制的相关问题。

　　当前建立健全司法人员履行法定职责保护机制的意义

　　司法人员履行法定职责需要得到相应的保护，这是早已形成的共识。从司法人员职业保障最基本的意义来看，司法人员履行法定职责，只有得到充分而有效的保护，才能敢于担当、不徇私情，才可能做到严格、公正司法。关于这个问题，以往的讨论主要基于法官法和检察官法相关规定的内容展开，同时，基于司法的职业特点，针对影响司法人员履行法定职责的诸多因素，深入研究了司法人员履行法定职责需要得到相应保护的意义。其中，特别需要引起注意的有三个方面的内容。

　　其一，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，可以使司法人员免受来自社会的各种压力和干扰，依法履行职责。

　　司法涉及的范围广泛，包括民事、刑事和行政诉讼，司法活动及其结果不仅关系到当事人的权利、义务的界分和利益的归属，关系到罪与非罪的确定和刑事责任的轻重，而且关系到行政机关与相对人的种种矛盾纠纷，因而使司法人员总是处在矛盾和利害关系的焦点，时时面对社会中的各种压力和干扰。因此，司法人员特别需要得到相应的保护，以使其能正常履行法定职责。

　　其二，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，可以使司法人员免受来自体制内的各种压力和干扰，依法公正、独立行使司法权。

　　司法人员履行职责会受到来自体制内的各种压力和干扰，既包括来自司法体制内的，也包括来自司法体制外的。从以往的一些情况来看，一些地方党政机关和领导干部利用其掌管人财物的便利干预司法活动，对“不听话”、没有按照其“旨意”审理和判决案件、查办职务犯罪的法官、检察官免职，将其调离法院、检察院。在法院、检察院内部，也存在对按照法定职责独立公正办案，不看领导眼色、不听招呼的法官、检察官，违反法定事由和程序调离审判、检察业务岗位的现象。这些都使法官、检察官无法恪尽职守、公正独立履行职责。因此，司法人员特别需要得到相应的保护，以使其能依法公正、独立行使司法权。

　　其三，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，可以使司法人员维持高素质的要求。

　　现代司法作为一种特殊的职能，不仅需要司法的职业化，而且对司法人员的素质要求非同寻常。从法治发达国家的情况来看，司法人员应该是精英中的精英。我国司法人员的收入没有进入高收入阶层行列，大多处在与公务员持平的状态。这是司法机关难以吸引优秀人才和难以留住优秀人才的原因所在。所以，从长远角度看，走司法人员精英化之路，必须大幅度提高薪酬待遇，使其能够拥有维持体面的生活水平和生活方式所必需的基本物质条件。而这又是司法人员公正司法的重要且不应缺乏的基础。

　　建立健全司法人员履行法定职责保护机制的意义，除了上述三个方面，还应当关注当前所应当重视的两个问题。第一，司法的特殊职责所需要的对司法人员的特殊保护；第二，司法人员的特殊责任所要求的特殊保护。

　　应当注意到，习近平总书记在党的十八届四中全会上对《决定》所作的说明中指出，“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”。司法具有如此重大的意义，这说明坚守这道防线的司法人员所承担的职责之重大。显然，司法人员的职责越重，就更加需要切实有效的保护，否则，将使其难以承担，并因此而使社会公平正义的最后一道防线难以坚守。

　　还应当注意到，我们现在是在新一轮司法改革的背景下讨论建立健全司法人员履行法定职责保护机制的问题，而这次司法改革的一个重要特点，是在促进和保障司法机关、司法人员依法独立、公正行使司法权的同时，强调了对错案的责任追究，即“办案质量终身负责制”。这是十分必要的。然而，对这个问题，应当特别注意解决的顺序。显而易见，只有建立健全司法人员履行法定职责保护机制，使司法人员依法独立、公正行使司法权得到充分保障，追究其错案责任才有相应的根据。

　　司法人员履行法定职责保护机制需要解决的几个问题

　　关于如何建立健全司法人员履行法定职责保护机制问题，以往人们已经进行了广泛的讨论，其中不乏真知灼见。许多意见也已经被党的十八届四中全会及此前的党的十八届三中全会的决定所吸收。其中，引人关注的主要包括六个方面。

　　一是落实司法人员的职业保护制度，实现“非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察院调离、辞退或者作出免职、降级等处分”；二是完善法官、检察官责、权、利统一的办案责任制，明确司法机关上下级之间的职责权限；三是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；四是推动法院、检察院人财物的管理改革，使司法不易受地方行政的干预；五是对法院、检察院的人员建立分类管理制度，实行法官、检察官员额制，以促进司法人员的职业化和精英化；六是设立科学的符合司法规律的办案评价体系、司法人员工作业绩考核标准。

　　需要进一步研究的是，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，涉及的问题广泛且复杂，不仅需要系统解决，而且应当按照合理的步骤逐步解决，同时，还应当特别注意防止对司法人员保护措施在实践中的异化。

　　就问题的系统解决而言，建立健全司法人员履行法定职责保护机制所涉及的问题，具有系统性的特点。这一方面，意味着其中每一个具体问题的解决，对司法人员履行法定职责来说，都具有不可或缺的价值；另一方面，意味着其中某个方面的问题的解决，都不足以完全解决司法人员履行法定职责的保护机制问题。例如，“非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察院调离、辞退或者作出免职、降级等处分”，本是我国法官法和检察官法早就有的规定，其对司法人员的职业保障具有十分重要的意义，然而，现实中其对司法人员履行法定职责的保护作用，却并不充分。其主要原因就在于其他相关保护制度不健全。正是由于如此，《决定》才提出需要建立健全司法人员履行法定职责保护机制。又如，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，对于保障司法权的独立、公正行使，具有不可替代的作用，领导干部干预司法活动这个问题如果不能得到有效解决，那么，即便其他问题解决，仍将严重影响对司法人员履行法定职责的保护。

　　就问题的逐步解决来说，鉴于建立健全司法人员履行法定职责保护机制所涉及的问题，存在着缓急、难易的差别，因此，除了需要对这些问题予以系统解决的统筹考量，还需要探讨先急后缓、由易及难的步骤，以逐步解决相关问题。例如，当前急需解决的，也是相对易于解决的，是设立科学的符合司法规律的办案评价体系、司法人员工作业绩考核标准等问题。对这样的问题，应当立即着手研究解决。目前，我国司法机关所奉行的办案评价体系和司法人员工作业绩考核标准，存在着诸多与司法规律不符的内容，而这些不科学的考核标准和评价体系，对司法人员履行法定职责往往造成严重影响，甚至是导致办案中的违法违纪的重要原因。对此，针对有关案例和问题，应当立即研究解决。

　　就防止对司法人员保护措施在实践中的异化而言，鉴于以往的一些改革措施在实践中曾发生异化现象，以至于改革的结果背离了改革的初衷，对此，不可不防。例如，这次司法改革所确定的法官和检察官的员额制，是司法人员职业化和精英化的重要基础。其本意不仅在于要解决司法人员忙闲不均，或是要确保审判辅助人员数量与法官数量相对应，减少法官事务性工作负担等，更重要的是要确保优秀的司法人员集中在办案一线，压缩“不办案的司法人员”的比例，并以此作为使优秀的司法人员可以不通过职务的晋升也能得到优厚待遇的基础，从而有助于保障司法人员履行法定职责。但如果法官和检察官的员额制的实施结果是法院和检察院中承担各种职务的人成为员额制的主体，而大量在一线的优秀办案人员被排除在外，那么，法官和检察官的员额制显然就会被异化。对此，应当避免。

　　建立健全检察官履行法定职责保护机制的相关问题

　　检察官履行法定职责面临的需要保护的问题，比较司法人员履行法定职责保护机制问题，更加复杂。一方面，检察官因为与法官相同，都是司法人员，因而其履行法定职责保护机制的问题，与法官有相同的特点；另一方面，检察官又有其自身的特点。这既源于检察官职能的多样性，也源于检察官在司法体制中地位的特殊性，以及检察官在司法系统中的责任的特殊性。关于检察官履行法定职责保护机制与法官共性的问题，前面已有分析。在此，对建立健全检察官履行法定职责保护机制的特殊问题，进行简要分析。

　　检察官职能的多样性所导致的履行法定职责保护机制的特殊问题，主要是指相对于法官的司法裁判职能，检察官所承担的职能更加复杂多样，因而由此产生的履行法定职责保护机制的问题也就相对特殊。例如，在刑事诉讼中，检察官不仅承担着公诉职能，而且承担着部分刑事案件的侦查职能，同时，还承担着诉讼监督职能。检察官承担多重职能意味着对检察官履行法定职责保护机制问题的解决，应当注意各具体保护措施存在着的差异，需要因职能的不同而作相应的考虑。例如，就履行侦查职能的检察官而言，对其履行法定职责的保护，应当更类似于对刑事警察履行职能的保护，相关保护机制的建立和完善，需要更多比照对刑事警察履行职能的保护。而对履行公诉职能的检察官来说，对其履行法定职责的保护，既不同于对刑事警察履行职能的保护，也不同于对行使审判权的法官履行职能的保护，而应设置相应的特殊保护机制。由此可见，对检察官履行法定职责保护机制来说，因检察官职能的多样性，不应一概而论。

　　检察官在司法体制中的特殊地位所导致的履行法定职责保护机制的特殊问题，主要是指检察官所处的检察体制不同于法院，因而由此产生的履行法定职责保护机制的问题也就相对特殊。例如，检察官应当在检察长和检察委员会领导下履行职责，这个特点决定了，与法官的责、权、利统一意味着应当将审与判合一不同，检察官办案的责、权、利的统一有其特殊的含义。因此，“完善法官、检察官责、权、利统一的办案责任制，明确司法机关上下级之间的职责权限”，虽然是对法官和检察官的共同的要求，但一些具体内容，对检察官而言却有其特殊要求。显然，检察机关的主任检察官、主办侦查员的责、权，与主审法官的责、权并不相同，因而对其的保障也应有所不同。关于这个问题，应当破除检察官与法官同为司法人员因而保护机制也应完全相同的观念。另外，建立健全检察官履行法定职责保护机制，还需要考虑检察制度对检察官的特殊要求。例如，检察制度要求检察官不仅具有高素质，而且检察官职业应当具有相应的稳定性，而不是如有的国家那样将检察官作为积累实践经验的法律职业的跳板，为此，对检察官履行法定职责的保护，就需要予以特别的重视。

　　检察官在司法系统中承担着特殊的责任所导致的履行法定职责保护机制的特殊问题，既有基于检察官传统的特殊责任而产生的问题，也有基于司法改革对检察官所提出的新的特殊责任而产生的问题。就检察官传统的责任来说，最典型的是检察官在办案中的客观、公正义务既不同于公安机关的侦查人员，也不同于审判人员，因而由此产生的履行法定职责保护机制的问题，也就相对特殊。而司法改革对检察官提出新的责任，由此对履行法定职责保护机制的新问题，更需要予以研究。例如，《决定》要求完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督，为此，对检察官履行法律监督职责的保护，也应随之加强，否则，难以实现其职责。又如，《决定》要求探索建立检察机关提起公益诉讼制度，基于提起公益诉讼的责任而产生的检察官履行法定职责保护机制问题，也有许多新的问题需要研究。从以往公益诉讼的情况来看，其对“地方保护”的冲击往往比较直接，因此，如果要求检察官承担提起公益诉讼的职责，相应的保护机制必须提前建立健全，否则，检察官难以履行这种新的职责。（作者为中国社会科学院法学研究所研究员）

编辑：周文

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