要编制全市统一的公共服务业务手册和办事指南，在要件、流程、裁量、表单、收费、责任等方面实现标准化，把群众体验作为检验公共服务的标准。

　　社区治理的理念应当是“多元共治、便捷服务、活力共享、安全有序”。所谓的“多元共治”旨在强调社区不应当是政府包办的社区，也不完全是居民自治的社区，而是以社区党委为中心、多元主体参与的共治型社区。“便捷服务”要求社区应当将为居民提供优质公共服务作为根本使命所在。“活力共享”要求拓展社区居民、社会组织和志愿团体参与社区活动，提供社区服务，分享社区成果的空间。“安全有序”要求要构建富有韧性的公共安全网，消除基层公共安全的风险隐患。

　　治国安邦，重在基层。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视基层治理工作。针对近年来基层社会治理面对的新情况新矛盾新挑战，习近平总书记多次作出重要指示，强调党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举。习近平总书记的一系列重要讲话，为进一步推进基层社会治理现代化指明了方向，提供了遵循。

　　基层治理是城市治理的基础性工程。在深圳建设现代化国际化创新型城市的进程中，现代化的基层治理体系既是这一战略目标的题中之义，又是实现这一战略目标的重要动力。深圳就如何贯彻和落实习近平总书记系列重要讲话精神，进一步推进基层社会治理现代化，推进基层治理改革，已经做出了巨大成就，但同时还必须直面基层治理理念、体系、结构和能力上的短板，将其作为一项战略性的改革任务扎实推进。

　　一、深圳基层治理的问题应当放在深圳特区成长的历程当中，放在深圳特有的社会结构当中，放在深圳特殊的行政区划结构当中加以认识

　　1、社区治理结构需要理顺。2004年前后，深圳启动居站分设体制，旨在破解社区行政与社区自治的冲突问题。然而，随着工作的推进，带来意料之外的后果是，居站分设改革让社区工作站走到了前台，社区综合党委和社区居委会退居到幕后。社区工作站成为街道办在社区的代言人，掌管社区人财物，甚至拥有部分基层执法权。但社区工作站的绝大部分精力用于应付上级政府下派任务，统计报告，工作台账，检查评比，无暇为居民开展主动周到的社区服务。社区党委的边缘化体现在其“领导核心”作用没有完全发挥。而剥离了行政职权的社区居委会，丧失了对社区资源的掌控能力，在社区居民中的威望下降，居委会成员组织动员自治活动的意愿也有所下降。

　　2、利益表达渠道需要畅通。深圳注重构建利益吸纳管道，但仍然难以解决利益协调问题。领导干部包点社区、“两代表一委员”进社区、社区第一书记，政府主导型的利益吸纳机制十分丰富多元。然而，这些利益吸纳机制有些存在形式化的取向。大多利益吸纳机制都依托于社区，问题都发现在社区，问题又要求消化在社区。这就意味着许多基层群众希望领导、代表、委员来协调解决的问题，最后又都丢在了社区工作站，由他们自己解决。因此，社区群众表达的问题和诉求最终停留在社区层面，基层群众向上表达的渠道仍然不很通畅。

　　3、基层风险防控能力有待加强。从大综管到大应急，从一格多员到织网工程，深圳从多方面探索基层风险防控机制。但是“舞王大火”和“光明滑坡”，仍然警示深圳面临巨大的城市公共安全风险。通过问题倒推不难发现，现有的风险防控机制本可以感知这些风险源，但是囿于风险化解的问责机制和风险处置的协同机制，造成了风险源演化为风险事故。现有制度规定所有录入信息系统的风险源，相应的责任部门必须及时化解办结，否则就被追责扣分。这样一来，一些部门就要求基层网格员不录入暂时无法处置的风险源，使风险无法上达。与此同时，不同部门应对风险时缺乏协同，推诿塞责，这也阻碍了基层风险及时发现和处置。

　　4、基层公共服务水平有待提高。与北京、上海、广州、杭州等城市相比，深圳基层公共服务水平还有较大提升空间。一方面，区、街道和社区的公共服务事项和范围缺乏明晰的梳理，存在重复办理和多头办理现象。另一方面，公共服务的标准化建设滞后。同一个事项在不同社区、不同街道要求的附件材料、办结程序和办理时限差异显著。此外，一线服务窗口的员工绝大部分为临时聘用人员，流动性大、职业保障弱等，也影响了公共服务的品质。

　　5、基层治理改革理念需明确。改革的推进需要明确的理念指引和顶层的制度设计，基层治理改革究竟是追求自治，突出管治还是提升服务？如何合理配置社区的领导权、执行权和自治权？从深圳推进基层治理改革的进程和步骤来看，改革理念仍有待进一步明确。比如倡导基层民主的社区居委会直选和社区综合党委公推直选，在推行一段时间后又戛然而止。比如在社区盛行的各类微改革和微创新，构建社区居民协商议事的各类组织形态，如社区议事会、居民评议会、党员议事厅、党群共治会议等，却偏偏绕开社区居委会这一最重要的居民自治组织。而这些微创新又带有鲜明的政绩驱动色彩，随着主管领导的更迭而变动甚至取消。

　　总体而言，深圳基层治理的问题属于“成长中的烦恼”，应当放在深圳特区成长的历程当中，放在深圳特有的社会结构当中，放在深圳特殊的行政区划结构当中加以认识。从发展历程来看，深圳从小渔村发展到国内一线城市只有30多年的时间。与北上广相比，深圳城市化程度仍处于“半城市化”阶段，外来人口持续膨胀，与本地户籍人口显著倒挂；行政编制和公共服务资源配置严重短缺；梯度城市化特征显著，行政区和新区在基础设施、资源配置、公共服务上的差距巨大；治理结构变动，村改居、居站分设、一站多居、“一平台两中心”等治理体系不断调整。

　　二、必须坚持以问题为导向，有的放矢，精准地解决既有治理体制暴露的问题和风险，将基层治理改革作为提升深圳现代化国际化水平的重要动力

　　近期，深圳正掀起新一轮基层治理改革的浪潮。市委市政府先后出台《关于推进社区党建标准化建设的意见》、《深圳市基层管理体制改革指导意见》以及《深圳市基层公共服务综合平台实施方案》等一系列文件。在推进深圳基层治理改革的进程中，必须坚持以问题为导向，有的放矢，精准地解决既有治理体制暴露的问题和风险，将基层治理改革作为提升深圳现代化国际化水平的重要动力。

　　1、明晰治理理念。我国的城市社区是一个集管治、自治与服务职能为一体的基层社会单元。这一复合属性决定了社区治理的理念应当是“多元共治、便捷服务、活力共享、安全有序”。所谓的“多元共治”旨在强调社区不应当是政府包办的社区，也不完全是居民自治的社区，而是以社区党委为中心、多元主体参与的共治型社区。“便捷服务”要求社区应当将为居民提供优质公共服务作为根本使命所在。“活力共享”要求拓展社区居民、社会组织和志愿团体参与社区活动，提供社区服务，分享社区成果的空间。“安全有序”要求构建富有韧性的公共安全网，消除基层公共安全的风险隐患。

　　2、改革治理体系。要破除工作站行政化、党委边缘化和居委会空心化的格局，走出“一核不强，多元不合”的处境，着力构建“一核多元”的社区共治结构。在向社区党委赋权增能的同时，也要防范其落入过度行政化的窠臼，突出其服务党员群众的核心职能，拓展党群服务的项目和领域。要探索社区多元共治的实现形式，让社区工作站、社区居委会、社区股份公司、社区社会组织、物业管理公司及业委会等各得其所，各安其位，各尽其责。根据以陌生人为主体的巨型社区的现实情境，强化居民自治的多种实现形式，发掘居民自我组织、自我服务、自我治理的多种方式。

　　3、畅通利益表达。疏通基层群众利益的表达管道，不能让社情民意出不了社区，入不了台账，进不了系统；也不能让现有的民意吸纳机制成了摆设、过场和作秀。要构建双向畅通的信息传递渠道，实现上情下达和下情上传。要破除刚性的社会稳定观和矛盾化解在社区的陈旧思维，对于一些涉及面广、历史复杂、利益冲突显著的问题，上级政府要有宽限时间和容错机制。要让群众作为利益表达机制的评判者，对于进入基层接访群众、收集民意的领导、代表和委员进行评价打分。重大公共政策的制定，重大民生项目的实施，重要改革举措的出台，要广征民意，特别是利益相关者的意见，要相信人民群众。

　　4、强化风险防控。构建部门协同的风险防控机制，破除各部门面对风险时推诿扯皮、撇清关系的格局。把协同治理的理念注入风险防控过程，就必须以安全风险发生和演化过程为中心，而非以部门职责为中心设计风险防控体系，明晰各部门在风险防控中的合作形式和职责范围。要构建弹性化的风险问责机制，区分风险形态、处置方式和处置时限，提出责任部门差异性的考核问责要求，赋予部门处置风险的自主权限。要提升信息技术手段，充实和完善织网工程的社会管理信息系统，强化对公共安全、安全生产、应急管理、食品药品安全等信息的收集、整理和挖掘，为风险防控提供基础性的信息支撑。

　　5、提升公共服务。把权责清单和服务标准化作为提升基层公共服务的重要动力。合理划分区、街道和社区的权责清单，明确各层级政府承担公共服务的范围和领域。要将区、街道和社区的权责清单导入到公共服务信息平台并对接网上办事大厅，让“纸面”清单真正落地。要把标准化公共服务平台建设作为重心，统一规范市、区、街道和社区四级行政服务中心和网上办事大厅建设，要编制全市统一的公共服务业务手册和办事指南，在要件、流程、裁量、表单、收费、责任等方面实现标准化，把群众体验作为检验公共服务的标准。（作者系深圳大学创新型城市建设与治理研究中心教授）