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养老保险制度改革：建立公平可持续社会保障制度

胡继晔

//m.auribault.com 2015-10-13 来源：深圳特区报

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　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，社保改革的总体目标是“建立更加公平可持续的社会保障制度”。从我国现状来看，城乡之间、不同身份职工之间基本养老保险制度碎片化严重，有等待进一步完善，如何实现“公平可持续”，成为我国社会保障制度改革的重中之重。

　　走向公平：养老金并轨、城乡一体化

　　广受诟病的养老保险不公平主要体现职工身份的差异，即在机关事业单位和企业职工养老保险的“双轨制”。在全国人大财经委2014年中对社保体系的问卷调查中，49%的被调查者对机关事业单位与企业职工养老金差距大表示不满。

　　1990年代初我国逐步建立的社会保障制度的最初只是国企改革的配套措施，未涉及机关事业单位。1997年国务院26号文件建立了“社会统筹与个人账户相结合”的企业基本养老保险制度，社保改革从国企逐步推向民营企业、外资企业，现在几乎所有企业职工都已参保，成为我国社会保险事业的主体。期间虽然有几次事业单位的改革试点，但都是“半拉子工程”，总体上并不成功，结果造成机关事业单位和企业职工的养老金差距不断拉大。

　　2015年1月14日，国务院颁布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，规定机关事业单位将和企业一样由用人单位为员工缴纳工资总额20%的社会统筹养老保险，个人缴纳工资的8%以建立基本养老保险个人账户，同时建立职业年金。改革方案将政府公务员也进入了社保体系，实现了真正的“并轨”，在养老保险制度“公平”方面迈出了决定性的一步。

　　在机关事业单位和企业职工养老金并轨之后，在养老保险“公平”的问题上还应当进一步完善现有的城乡居民基本养老保险制度，提高其待遇水平。2014年2月国务院决定在已基本实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。根据人社部发布的统计数据，2014年底城乡居民基本养老保险参保人数50107万人，实现了制度全覆盖，也同时实现了城乡之间的公平。

　　行百里者半九十。城乡居民基本养老保险制度所实现的城乡公平仍然是低水平上的公平，待遇水平太低，最低仅每月55元，和城镇职工基本养老保险的人均每月2000余元不可同日而语。为了未来基本养老保险制度更加公平，政府应当加大中央财政转移支付的力度，提高城乡居民基本养老保险的待遇水平，真正落实《宪法》第45条中公民年老时可以从国家得到帮助的权利。

　　“可持续”决定性因素：多支柱养老保险体系

　　在养老保险制度“公平”性上取得重大进展的基础上，“可持续”成为下一步养老保险制度改革的重点。实际上，早在1990年代中国社会保障制度改革方案的设计阶段，世界银行向中国政府建议就是建立“三支柱”的养老金体系：第一支柱是保证所有退休职工生活在贫困线以上的基本养老保险，第二支柱是基金积累制的强制性个人账户，第三支柱是对期望目标做补充的自愿缴费。此后，世界银行于2005年在原来“三支柱”的基础上增加到“五支柱”体系，不同的支柱分别应对不同风险，多个支柱相互配合以分散风险，增强养老金制度的可持续性。

　　世界银行的上述建议来源于实践，已经建立社会保障制度的发达国家大多是多支柱的。在OECD34国中，第一支柱都比较健全，其中18个国家第二支柱也很完善，具有准强制性缴费的特征，如澳大利亚、荷兰、瑞士、英国等国第二支柱覆盖率均在70%以上，其中荷兰近100%，其2013年的养老金资产高达GDP的150%；而近年来欧债危机重灾区的葡萄牙、意大利、希腊、西班牙四国虽然也都是OECD成员，但第二支柱都很弱，政府强制性要求很低，如希腊第二支柱覆盖率几乎为0，其余三国也低于10%，养老金资产也都不足GDP的10%，养老保险体系过于倚重第一支柱，加剧了财政和债务危机。

　　各国养老金制度的可持续性与多支柱密切相关。全球最大的保险公司之一安联对世界前50大经济体的养老金体系可持续状况进行了统计，其发布的“养老金可持续指数”是一国养老保险体系可持续性的综合性指标，其中建立了“超级年金”的澳大利亚PSI排名首位，第二支柱发达的荷兰排名第5，瑞士第7，美国第8，英国第10，而第二支柱落后的欧债危机国家中排名最高的葡萄牙仅列第34，意大利第39，西班牙第40，希腊第43.我国的养老金可持续性指数排名第45，甚至低于深陷欧债危机的希腊，可持续性堪忧。

　　目前我国的养老保险制度过于倚重第一支柱，形成独木难撑的状况。根据人社部发布的统计数据，2014年末全国参加第一支柱城镇职工基本养老保险人数为34115万人，由于我国的第二支柱企业年金是企业自愿建立的，同期参加企业年金的职工2292万人，仅为第一支柱的6.7%，和欧债危机各国同列。认识到这个问题的严重性，2015年3月27日国务院通过的《机关事业单位职业年金办法》明确第二支柱的职业年金将强制性建立，所需费用由单位和工作人员个人共同承担，费率分别为工资的8%、4%，缴费基数与基本养老保险缴费基数一致。我国强制性职业年金的发展可望带动企业建立企业年金步伐的加快，中国第二支柱养老金的发展将迎来新的历史机遇，通过投资资本市场保值增值，促使中国养老金多支柱体系的完善，增强可持续性。

　　我国第三支柱自愿商业养老保险发展成为重要补充。我国较高的储蓄率源于民众对未来的一系列不确定性因素的担忧，尤其是步入老年后的生活风险。随着公众保险意识的觉醒，寿险产品供给不断丰富，个人储蓄型养老保险近年来获得了较大的发展，正在逐步成为养老保险三支柱体系中一支不可忽视的力量。根据中国保监会公布的数据，近年来保险行业个人储蓄型养老保险业务的规模保持了较快增长，2001-2014年保费收入年均增长16.9%，2014年的年金寿险保费收入2822亿元，有效保单6934万件，覆盖1.01亿人次，保额达到1.44亿元。依靠寿险为自己未来的养老锦上添花成为更多人的理性选择，这也客观上促进了养老保险第三支柱的发展。

　　“可持续”的现实选择：划拨国有股充实养老保险

　　我国三支柱体系尚未完善，甚至第一支柱都存在巨大的隐性缺口。虽然在不同的预设情境下对养老金缺口的估算结果不同，但正如国务院副总理马凯2014年底接受全国人大常委会专题询问时所言：如果我们的养老保险体制不改、机制不转、政策不调整，缺口是必然的，不是一星半点的缺口，而是巨大的缺口。根据中国社科院世界社保中心发布的“中国养老金发展报告2014”，我国现行统账结合模式下的这个“巨大缺口”高达86.2万亿元。缺口主要来源于计划经济时代的国企职工工资微薄、但有着终身福利的制度承诺，其养老费用均由企业直接承担。上世纪90年代，为帮助国企脱困，政府努力解决“企业办社会”问题，将职工养老责任从企业转移到新的社会养老保险制度，最初的责任承诺者政府及国有企业，却未将相应的资金注入养老保险的统筹基金，这一笔历史债务至今未获偿清，成为计划经济向市场经济转轨的隐性成本。由于转轨成本没有明确，目前在职职工缴纳的养老保险费远远不够发放退休者的养老待遇，只能挪用在职职工个人账户资金用于发放养老金，结果造成个人账户一直无法做实。

　　未雨绸缪，我国2000年建立的全国社保基金就是因应转轨成本的养老金“战略储备”。但到2014年年底，全国社保基金资产规模仅为1.1万亿元。2009年的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》要求国有企业划转10%的股份，但近几年主要在国企新股上市时划转，存量国有股并未实施划转。十多年来，社保基金通过国资增量划转仅筹集约2300亿元，这对于弥补可能的养老金支出缺口显然是杯水车薪。因此十八届三中全会决定中明确要求：“划转部分国有资本充实社会保障基金”，以从制度上弥补养老保险第一支柱的缺口。

　　今年9月，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》。这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件，意见指出，要提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。划转部分国有资本充实社会保障基金。

　　2014年5月《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》指出：“壮大专业机构投资者。支持全国社会保障基金积极参与资本市场投资，支持社会保险基金、企业年金、职业年金、商业保险资金、境外长期资金等机构投资者资金逐步扩大资本市场投资范围和规模。推动商业银行、保险公司等设立基金管理公司，大力发展证券投资基金。”这为我国资本市场的发展奠定了基础，也为三支柱养老金入市奠定了基础。养老金和资本市场的结合越来越密切，彼此促进，共同发展，真正促进我国养老保险制度可持续性不断提高。（作者单位：中国政法大学法和经济学研究中心）

编辑：周文

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