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从“争路运动”谈行政规划确定程序的完善

杨建顺

//m.auribault.com 2015-01-28 来源：检察日报

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　　一篇题为《湖南十万民众为争高铁施压市长：办不到就下课》的报道，近日在网上被广泛转载。该文通过记者对各地采访的材料，展示了“争路运动”背后的地方“高铁政治经济学”。从过去“被高铁”，如京沈高铁拟穿越北京，居民区市民抗议“被同意”，到现在“抢高铁”，花样频出，诸如四处公关，广拜菩萨，群众施压，官员“拼命”，乃至出现“十万邵阳群众高喊‘争不到高铁，书记、市长下课’”的现象。这反映了人们在不同时期的不同认识，也反映了不同地区、不同阶层的不同利益诉求。

　　其实，所有公共决策都不应当因为哪里争取了或者反对了就要考虑，而是应当尊重相关事项自身的规律性，建立健全科学的决策和规划确定机制，以参与型行政理念为指导，以利益均衡机制为支撑，让各方面各阶层各领域的诉求得以全面、客观、充分表达，让各相关专家进行扎实、专业的论证，为最大限度实现公共利益和各相关方面的利益提供坚实的法治保障。

　　民主、科学的行政规划确定程序，是决策民主化和科学化的重要组成部分，亦是全面实现政府职能，解决现在及将来的公共问题乃至调整均衡各种利益的重要保障。在实施公共事业及其他活动之前，无论是政府直接进行，还是购买其他组织的服务，或者搞所谓公私合作治理，都应当综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，并尽可能明确具体的行政目标，进一步制定为实现该具体目标和综合性目标所必需的各项政策性大纲。这种事前决定过程以及该决定过程所产生的结果，都应当体现出鲜明的公共利益价值取向，同时要实现对其他各种利益的充分考虑和调整。

　　行政规划既要追求以科学性和技术性为基准的经济合理性，又要以法治行政原理为指导，最大限度实现法规范适合性，还要注重以人为本、可持续发展等理念，充分体现各相关方面的广泛参与性和可接受性，允许、欢迎、鼓励那些“外行”“社会活动家”通过畅通且具有实效性的路径和方式表达其各自诉求。对于错误的诉求，诸如因为“人脉”的强弱而导致走线设站不科学，民众施压市长、书记，“办不到就下课”等，则应当通过经济合理性和法规范适合性来予以规制。

　　行政规划的确定过程大多由政治过程、行政过程、经济过程乃至法规范统制过程混合组成。规划确定过程中包含诸种利益的调整均衡，既是政治性决断和国家、社会公共利益的调整均衡过程，亦是个别利益的调整均衡过程。每一个利益调整均衡过程都关乎该规划实施的实效性，关乎该规划的持续性和可接受性，需要政府积极地推进，也依存于政府机关以外的组织体的参与和协力。故而，在现代国家，经济合理性、法规范适合性、广泛的参与性和可接受性，成为对相关活动进行评价乃至解决相关利益冲突与衡平的重要基准。

　　为了公共决策的科学性和可接受性，应当建立健全行政规划确定程序。其中，应当确认和强调政府在行政规划中的主导地位和监督实施作用，确认和强调企业等社会主体的义务和责任，还应当致力于培育公民的公民意识。为了提高公民参与公共决策的实效性，应当充分肯定利益团体的作用，建构相应的决定构造，使其能够及时而准确地发现并反映民众主张，并探讨实现相关主张的行政的乃至政治的途径，为各方利益主体进行选择提供更为理想的手段。总之，为了应对发展所产生的新需求，应当贯彻科学、民主、法治的理念，致力于架构更为多样化且有实效性的行政规划确定程序。（作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长）

编辑：周文