编者按

　　在电影《私人订制》里，“镇级市领导”还只是一句玩笑话，但从一些最新的政策看，“镇级市”相关概念似乎已经呼之欲出。

　　国家发改委近期表示，今年要创新行政管理体制，探索形成新型设市模式，逐步改变按行政等级配置公共资源的管理体制，对经济总量大、吸纳人口多的县和小城镇，赋予其与经济总量和人口规模相适应的管理权限。将推进镇区常住人口10万人以上建制镇的设市工作，增加城市数量。

　　“镇改市”将带来什么连锁反应？“镇级市”是个什么概念？如何用发挥小城镇作为城乡纽带桥梁的作用？第5期“议事厅”，新华社记者就此采访了东南大学区域与城市发展研究所所长王兴平，并对“镇改市”带来的新问题进行了梳理。（采写：杨绍功）

　　“镇级市”是什么？

　　对国内大多数地方来说，县的建制在人口规模、地域面积和经济体量上，是恰好能与小城市比肩的单位。而且县级经济、人口规模适度，县级建制也相对成熟稳定。在我国，县改市的通道是开放的，所以县级市在城镇化过程中大量涌现。

　　而由“镇改市”而来的“镇级市”，在中国行政建制里可以说是前所未有的。去年出台的《新型城镇化综合试点方案》将浙江省苍南县龙港镇、吉林省安图县二道白河镇列为“镇改市”国家试点。这种改革，不仅需要理论和机制体制创新，更要突破许多既有的限制。

　　“镇改市”首先要面临的是城乡差异问题。一般意义上，县是半城半乡的概念，而镇其实还是乡，只是农村的集合加上数量有限的产业。其次，“镇改市”要面临观念和实践脱离的问题。镇的人口大约为2万-10万，而在管理者和老百姓眼里，这样的人口规模还称不上“城市”。因此，实践上需要从经济性质、社会结构上去界定一个镇能否成为市，但人们没有这种观念意识，就很难让特殊镇从一般镇里脱颖而出成为市。

　　“镇级市”其实是要让小城镇具有城市功能。在新型城镇化背景下，要求“小城镇”更偏向于城而非乡，真正成为乡村向城市发展的牵引力。因此，小城镇发展的成败，尤其是“镇改市”的成败，就成了关系城镇化发展成果的大课题。

　　按一般行政建制，地级市下辖县级市或县区，县区下辖乡镇。但有些地方也有市直管镇，直管的结果是减少了行政层级，增加了乡镇的发展活力，反而让乡镇迅速发展起来。“镇级市”就是希望能让小区域获得大活力。如果“镇级市”成为现实，从正省级的直辖市到正科级的“镇级市”，未来中国的城市将有5个级别。

　　上世纪八九十年代，随着乡镇企业的发展，县域经济迅速壮大，江浙等地掀起了县改市的热潮，最多的年份有近百个县改市。现在，这样的热潮可能也出现在“镇改市”上。“镇改市”或许行政级别不变，但发展方式却变了。镇的发展重点可能还离不开农业，但改市后可以有更多非农产业，发展的产业层级、规模不一样了，发展的理念和结果也不一样。

　　随着“镇改市”，镇在建设发展中能配置的资源和经济社会管理权限得到扩大。比如，原来作为镇无法拍板决定的事情，现在可以直接决断。原来“上面千条线，下面一根针”，现在可以让线与针更协调匹配，让更多工作有效落实。

　　“镇改市”能带来什么

　　从发展方向来看，镇级市和县级市其本质是类似的。当前的管理体制下，行政级别决定了发展的资源和机会。“镇级市”是强镇扩权的必然结果。在东部地区，不少强镇在发展中遇到了制度瓶颈，“镇改市”便是破解瓶颈的制度创新。

　　王兴平认为，新型城镇化的“最后一公里”，难在农民不愿或不敢进城，产业不愿下乡，双方都面临动力不足、活力不够的问题，使得城镇化发展发生脱节。推进镇区常住人口10万人以上建制镇设市，对于提升城乡统筹发展水平、带动乡村现代化发展和激发小城镇的发展活力，对于提升镇的服务能力和治理水平、加快乡村人口集聚和吸纳部分大都市人口的疏散等，都具有重要作用。更值得期待的是，由镇改来的市，获得了更大的自主发展权，可以推动更多新型特色小镇的发展，让城乡之间相互交融。

　　“镇改市”可能带来政府投资建设模式的改变。当前政府的基本建设模式，依然是“梯级投资”为主，即中央政府重点建设好首都和直辖市，省政府重点建设好省会城市、中心城市，地方政府重点建设好地级市，县政府重点建设好县城，而镇则因为资源流动的逐级递减，存在建设不足的问题。“镇改市”可能改变政府投资模式，激活更多加快城乡一体化的机会。

　　“镇改市”可能带来新城市的兴起。从城市发展的角度来看，城市的兴起依托于特定时期内特定的资源和地理优势，因此城市规模、体量、格局、实力不是固定不变的。“镇改市”的结果是，给更多有实力的镇成为市的机会，让城市发展遵从区域活力，而非行政区划体制，进而更加科学合理。因此，我们有可能看到新兴城市在镇的基础上崛起。

　　王兴平认为，“镇改市”也可能带来负面效应需要预防。一是“镇改市”是基层发展权的提升，不能沦为人员、机构膨胀的过程；二是要避免“镇改市”对市县区域集聚发展可能带来的负面影响和冲击；三是“镇改市”可能导致成农地“造城”，加剧房地产业库存压力和挤压“耕地红线”。

　　小城镇如何成为城乡纽带？

　　根据国家统计局的建制镇统计数据，截至2012年，全国有建制镇2万多个，镇区常住人口超过10万人的有200多个，主要分布在长三角、珠三角等东部沿海地区，中西部地区数量仅占三分之一。

　　江苏省有10万以上人口建制镇有46个，数量居全国第一。江苏省有33个镇、街道列入了国家新型城镇化综合试点地区名单。在苏州市吴江区，就有盛泽镇、震泽镇等进行过强镇扩权的改革尝试，但目前尚未有“镇改市”的直接试点。如果未来推行“镇改市”，最先脱颖而出应该是这些有改革尝试的地方。

　　在浙江省，作为“镇改市”试点，苍南县龙港镇正推进管理体制和职能的改革，计划于5月底完成“大部门”和社区职能梳理和筹建工作，并开始实质性运转。同时，该镇还将启动龙港“镇改市”申报工作，加快推进“一张网”建设、智慧城市建设以及财政体制改革、人事制度改革等工作。

　　总体来看，各地的“镇改市”探索首要解决的是体制机制问题，只有尽快实现“镇级市”从理论到现实的转变，才能让“镇改市”真正落地生根并在发展中不断完善。

　　那么，在“镇改市”后，小城镇如何成为城乡之间的纽带？

　　首先，要正视小城镇的优势和劣势。小城镇原来具备“低水平就地城镇化”和“就近城镇化”的优势，用费孝通的话来说就是“离土不离乡”。王兴平认为，在新时期，小城镇吸引力不够、活力不足，因为面对新的、升级了的城镇化需求，它无法提供有效、高品质的服务供给——无论是城市景观还是功能。其又城又乡、非城非乡的特点，在低水平城镇化阶段是优势，在高水平城镇化阶段就变成了劣势。

　　其次，要找准小城镇在城乡之间的定位。需要在一定区域范围内，在乡村、小城镇、大都市之间相互比较借鉴，找准和培育小城镇不可替代的优势。在特定的区域内，更容易形成城乡互补的格局。王兴平说，要让小城镇成为一部分追求高品质城镇化生活的农民的选择，需对其自然和人文环境进行优化，促进其交通便利化、公共服务水平均等化、就业岗位多元化。

　　小城镇发展还需以人为本。吸引城市资本进入开发是发展小城镇的一种方式，但土地制度改革才是小城镇根本活力所在。王兴平举例说，允许在小城镇的集体土地上开展“农民造城”，类似于当年农民自带口粮进镇，实行农民就近自带土地进镇，分享新型城镇化的红利。这些是比建制与规划调整更为重要的探索。如果没有配套的户籍、土地等制度改革和就业、公共服务、交通以及文化生态的塑造，即使撤了镇建了市，也可能是换汤不换药、有名无实。（作者系东南大学区域与城市发展研究所所长）