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双重领导体制：党的纪律检查体制改革方向

陈金龙

//m.auribault.com 2015-01-19 来源：南方日报

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　　建构受上级纪委和同级党委双重领导的纪律检查体制，要从履行职责权限、干部管理权限等方面着手推进

　　关于党的纪律检查体制改革，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经谋篇布局。《决定》提出：“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。”这里透出了通过建构“双重领导体制”改革纪律检查体制的基本思路。习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上发表讲话时进一步强调：推进党风廉政建设和反腐败工作，必须“深化党的纪律检查体制改革，加强制度创新，强化上级纪委对下级党委和纪委的监督，推动纪委双重领导体制落到实处。”因此，“双重领导体制”是纪律检查体制改革的基本方向。

　　建构“双重领导体制”的缘由。毋庸置疑，权力需要监督，缺乏监督容易滋生腐败、滥用权力，但这种监督必须借助外在力量来实施，自我监督将导致监督机构形同虚设，起不到监督应有的作用。同时，监督需要权威，这种权威建立在地位差别的基础之上，只有当监督方的地位高于被监督方时，才使有效监督成为可能。居高临下、以大对小，实施监督的具体操作才比较顺畅。众所周知，原有纪律检查体制存在的最大问题，是同级纪委监督同级党委，监督主体受制于监督客体，查谁、何时查、怎么查，由党委研究决定，纪委书记的地位、话语权远不如同级党委主要领导。由于纪委的独立性不够、授权不足，难以有效履行纪委职能，发挥纪委监督作用。这种体制弊端，妨碍了纪委作用的发挥。同时，原有纪律检查体制机构多、力量分散，难以形成反腐败的合力。改革原有纪律检查体制，是实现反腐败常态化的需要，也是全面深化改革的有机组成部分。

　　建构“双重领导体制”的突破口。改革原有纪律检查体制存在的弊端，建构受上级纪委和同级党委双重领导的纪律检查体制，要从履行职责权限、干部管理权限等方面着手推进。其一，履行职责权限的调整。查办案件是纪委履行职责最主要的权力，在原来的习惯性程序和思维中，不少地方纪委发现本地重大案件线索或者查办重大腐败案件时，都必须先向同级党委报告，在得到同级党委主要领导同意后才能进行初核或查处，由此影响了案件查办的独立性、及时性。如果案件线索处置和查办在报告同级党委的同时，向上级纪委报告，让上级纪委知情，了解案件的基本情况和查办进展，就会对同级党委形成制约、构成压力，纪委就不能轻易放弃对案件的查办，或者采取地方保护主义的态度，偏袒案件的当事人。因此，中央明确要求，“纪委查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。”其二，干部管理权限的提级。纪委书记、副书记是一级纪委的主要领导，如何选拔关系纪委的体制与运行。赋予上级纪委对下级纪委书记、副书记的提名权，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，有利于强化各级纪委书记、副书记同上级纪委的沟通和联系，也有利于各级纪委书记、副书记更加大胆地履行监督职责，较为独立地开展工作。

　　纪律检查体制改革的愿景。“双重领导体制”是纪律检查体制改革的第一步，也是目前情况下较为稳健的办法。从长远来看，应加大改革力度，建构更为科学的纪律检查体制。其一，建立纪律检查的“大部制”。国内有学者已多次呼吁：对纪检监察机关（预防腐败局）、检察机关（反贪污贿赂局）等反腐败专门机构进行整合，建立“国家反腐败委员会”，作为反腐败的相对独立的专门机构，以整合纪检力量，形成纪检合力，从根本上解决纪律检查体制问题。这是改革纪律检查体制的治本之道。其二，设立跨行政区划、跨部门单位的纪律检查机构。党的十八届四中全会后，司法系统正在探索建立跨行政区划的人民法院和人民检察院，以排除对审判工作和检察工作的干扰，保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权。待这一改革取得成功、积累经验之后，可考虑建立跨行政区划、跨部门单位的纪检机构，以切断纪检机构与各地方、各部门单位的利益关系，确保纪检机构真正独立履行监督职能。

　　当然，“双重领导体制”及更为合理体制的运行仍有赖于人，建立敢于担当、敢于监督、敢于负责、严守纪律的纪检队伍，是“双重领导体制”有效运行、落到实处的关键所在。（作者系华南师范大学马克思主义学院院长、教授）

编辑：周文