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罚款并不是目的,让违法者知道错了,愿意改正并预防违法行为的再度发生,才是罚款的指向
去年被称为“史上最严环保年”,深圳加大了对破坏环境活动的打击力度。如今,“史上最严”环保执法将进入规范化和日常化。4日,《深圳经济特区环境保护条例(修订征求意见稿)》在市法制办网站公开征集意见。意见稿修改了按日连续处罚制度,明确了按日连续处罚的种类,将噪声扰民、信息公开等纳入按日计罚范围;修改了按日连续处罚的每日罚款额度、计罚期间,在具体程序上与上位法保持一致。
按日连续处罚制度并不是深圳的创造。2014年修订的《环境保护法》第59条就有了明确规定,“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚”。
这一条明显针对的是持续性的环境违法行为。比如噪声扰民,违法者被环境执法部门处罚了一次之后,第二天噪声依旧。如果认为这种持续违法只是一个违法行为,因此要尊奉“一事不再罚”原则的话,执罚对违法者就失去了应有的惩戒和约束作用,也达不到预防违法的效果。而如果将每一天的违法都视为一个新的案件,因此要给予新的处罚,那就每天都得完整地走一遍处罚的程序,包括开出独立的罚单,这不但缺乏法律依据,还将造成执法效率的低下。
通常认为,按日连续处罚只是处罚规则的创新。不管按多少日连续处罚,它也仅仅是一次处罚,这并不构成对“一事不再罚”原则的悖反。按日连续处罚的罚款计算方式,具有不确定性,违法日期越长,处罚金额就越多。这正是按日连续处罚制度的初衷:通过加大违法成本,来促进违法主体积极履行法律上的行为或不作为义务。
当然,没有细则,按日计罚这一执法手段就难以成为预防环境违法的利器。2014年12月,环保部制定了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》,对“按日连续处罚”的依据、原则、范围、程序以及计罚方式进行了具体规定。深圳此次将噪声扰民、信息公开等纳入按日计罚范围,使得按日连续处罚的覆盖面日益扩大,这对于提升“软法”在深圳的执行无疑将起到重大的示范作用。
肯定按日连续处罚制度,也要防范因这一制度的推行而带来的副作用。比如,绝对权力导致绝对的腐败。按日连续处罚事实上涉及到执罚时罚款金额的累加,在利益面前,执法部门会不会通过“放水养鱼”来追求一时的罚款金额,而不是通过这种处罚手段去促进违法行为的校正?如我们所知,罚款并不是目的,让违法者知道错了,愿意改正并预防违法行为的再度发生,才是罚款的指向。
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