近年来，一到汛期许多城市就频遭暴雨袭击，“城市看海”一再上演，且有愈演愈烈之势。广州、深圳等大城市日前遭遇暴雨天气，市区多处被水淹没，受到广泛关注。这些极端水灾害给城市带来了生命和财产损失，已成为影响城市安全、社会发展与居民生活的重要自然灾害。

　　“十三五”规划纲要提出，要完善综合防洪减灾体系。公共管理领域对应急管理的大量研究表明，构建有效的应急管理体系是加强灾前防御的重要手段。提升城市水灾应急管理能力，完善应急管理体系刻不容缓。

　　城市水灾应急管理的挑战

　　受到自然和人为两方面因素影响，城市水灾应急管理存在以下挑战：

　　一是极端天气增多、降水强度增大。全球气候正呈现以变暖为主要特征的显著变化，导致大气气流季节性异常，引起水资源在时间和空间上的重新分布和水资源量的改变。20世纪90年代以来，许多城市出现特大暴雨，如北京2012年7月暴雨，全市平均降雨量达170毫米；江西景德镇市1993年、1998年、1999年、2003年、2012年最大过程降雨量均达到400毫米以上。相关评估报告显示，到21世纪末，洪水、干旱可能会更加突出。

　　二是城市化进程加快城市水灾的形成。随着城市化进程加快，城市水文效应越来越显著。城市人口活动密集，高层建筑集中，热容量大，易形成城市热岛效应。当气温高、粉尘多时，凝结核更易形成。上升的热气流一旦遇到强对流的冷气团，就会形成暴雨中心，即城市雨岛效应。热岛效应、雨岛效应很容易引起短时间突发性暴雨。此外，城市化导致下垫面滞水性、渗透性等均发生了明显变化，雨洪调蓄能力减弱，致使城市下雨时仿佛一片汪洋，不下雨时又像是一片荒漠。

　　三是应急基础设施建设严重滞后。我国近些年城市化进程很快，但一直是重地上、轻地下、重建筑、轻市政，基础防洪设施建设跟不上城市发展的速度，存在建设投入不足、设施不完善、防洪标准低、管网布局不科学等问题。据最新修订的《室外排水设计规范》要求，我国一般地区排水设施防洪标准为1年至3年一遇，重点地区3年至5年一遇，大部分城市受经济条件限制普遍采用标准规范的下限，这和当前国家城市生态文明建设的防洪要求还有很大的差距。面对突如其来的暴雨洪水，很多城市排水管网系统早已不堪重负。而且，已有应急基础设施也是重建轻管，导致维护困难。

　　四是应急管理体系不完善。综观以往城市水灾应急处置过程，不难发现存在诸多问题。城市防洪主要依靠工程技术，手段单一，缺乏协调机制。城市水灾应急管理涉及市政、水务、环保、民政等多个部门，多龙治水的问题导致行政权力效率低下、责任主体不清、管理效率不高。一些城市应急处置缺乏相关制度的保障，导致信息扭曲、监督乏力等问题。

　　五是社会力量参与不足。目前，我国城市水灾应急管理主要是依靠地方政府、地方防办和应急指挥中心等行政机构。然而，非常规突发的水灾害往往范围广、影响大，超出了城市自身承受能力范围，单靠政府力量是远远不够的。现实中，企业与公众危机意识薄弱，缺乏相应的应急技能教育和培训，“等、要、靠”的依赖思想严重，缺乏积极性和主动性。

　　提升城市水灾应急管理能力的建议

　　针对上述问题，笔者有如下建议：

　　实行城市常态水资源管理与洪水干旱应急管理的综合管理模式。针对城市易旱、易涝的特点，有必要将汛期的雨水蓄存起来，以备干旱时期应急调水所用。因此，无论是水资源常态管理还是应急综合管理，都要做好城市雨洪的收集与利用工作。国外实践表明，城市雨洪利用是行之有效的。各地应多考虑恢复天然生态系统，比如使用林地、绿地、城市景观带、绿色屋顶等“绿海绵”拦截雨水；多建湿地和坑塘增加城市水体面积，增加调蓄能力；将公园绿地、室外运动场地等公共场所降低高程，形成洼地，成为天然的蓄水池；通过提高排水管网标准、低影响开发、安装雨水收集系统等方式拦蓄雨水。此外，在雨洪收集和利用的过程中，要注意水质保护。

　　将城市水灾管理纳入城市建设总体规划。城市水灾管理是关系社会稳定、国家安全和人民群众切身利益的大事，也是一项造福子孙后代的大工程，应该纳入城市建设总体规划。要把城市水灾管理与城市土地利用规划、水资源优化配置、生态文明建设等统筹考虑，合理谋划。在城市化建设过程中，严格土地分区规划利用，全面推广绿色建筑和绿色雨水基础设施。制定完善城市水灾管理和雨洪利用方面的法律法规，加快推进城市水灾管理的进程。

　　加强管理制度创新。城市水灾的复杂性决定了单靠政府力量是无法实现防灾减灾预期目标的。从国外实践来看，城市水灾应急处置要从传统的即时反应、被动应对转向全过程、综合性应急管理，从类别管理、部门管理转向全面参与、相互协作的应急管理。要通过管理制度创新，在现有水灾害应急管理体系下引入合作理论，将科层制管理与合作制管理相结合，取长补短，既保持科层制的高效率，又利用好合作制的灵活适应性，有效化解传统行政管理模式导致的管理效率低下等问题。比如，在现有城市防汛抗旱指挥制度下，建议组建应急组织，即辅助决策中心、技术咨询中心、信息中心、应急联动中心等。这些组织地位平等，以应急任务为导向而设立，更具专业性和灵活性。

　　构建多元主体应急合作机制。地方政府在水灾应急管理中应处于主导地位，相关职能部门、企事业单位、社会团体及公众等作为多元化应急主体要加强合作，从而实现社会利益最大化。建立监督、激励、惩罚机制，制定明确、详细的责任制，对于在应急管理过程中不作为者，要进行严格处理，追究责任。对于表现积极者，应给予相应的奖励。可以通过积分制的方式鼓励社会力量的参与，把积分与日常资源配置、公共基础设施使用优先权等联系起来。充分发挥新闻媒体和社会公众的监督作用，推动各项职责落到实处。通过电视、网络、报刊、社区活动等形式，加强水灾应急管理知识宣传教育，增强广大干部群众的水灾应急管理意识和自救能力。

　　打造应急管理决策支持平台。受全球气候变化的影响，极端天气越来越多，暴雨洪水天气的出现存在极大的不确定性，导致传统预测应对型管理模式遇到挑战。城市水灾应急管理是一个庞大的系统工程，涉及灾前预警、灾中处置、灾后重建、利益协调等一系列问题的应急决策，需要查阅大量历史的、实时的雨情、水情、工情、灾情等方面的信息，生成各种应急方案。因此，要运用“云服务”、“资源池”等新理念，利用可视化、智能化等新技术，研发具有水灾害可视化情景、多主体协商研讨以及应急策略预案生成功能的综合研讨决策支持平台，共享情景信息、洪水信息、决策信息，快速形成应急决策方案，提高城市应急决策效率和管理水平。这一平台可以作为防汛抗旱指挥系统的有力补充，集成到现有防汛系统中。（作者单位：王慧敏、刘高峰，河海大学商学院；王圣，国电环境保护研究院）