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环境管理顶层设计不能脱离地方需求实际

熊跃辉

//m.auribault.com 2015-07-28 来源：中国环境报

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　　为贯彻落实《环境保护部作风建设责任清单》中关于开展基层专题调研的有关要求，环境保护部科技标准司近日深入安徽、河南两省五县开展基层实地调研。调研组围绕环境质量改善和管理战略转型的核心，以淮河流域消除黑臭水体的水环境保护为主题，全面了解基层环保现状及地方环保部门在落实国家政策过程中面临的实际困难。

　　调研发现的主要问题

　　本次调研的区县主要分布在淮河流域的河南和安徽段，主要包括颍上、阜南、临泉、许昌、新密5个县区。这一地区位于中原粮食主产区，经济发展相对滞后、人口多密度大、城镇化率低、农畜牧业集中、生产方式粗放、管理能力薄弱，是这些县区比较突出的共性特点。同时，这些地区的工业普遍较少且规模偏小，点源污染控制相对较好，环境问题更多地集中在农村面源污染方面。

　　近年来，通过淮河流域各省市的不懈努力和水专项工作的深入开展，淮河流域水质状况有了较大改善。2014年淮河干流水质稳定达到Ⅲ类，达标率超过80%，但支流水体的黑臭问题仍较突出。2014年淮河流域劣V类水体比例仍高达15%，其中安徽和河南段各自区域内的劣V类水体比例分别达到24.7%和26.1%，且多存在于三、四级支流，生态基流得不到有效保障，生态功能碎片化的现象尤为突出。

　　虽然国家为改善环境质量和保护水环境先后出台了新《环境保护法》和“水十条”等重大政策措施，但是，作为基层责任主体的县市级政府及基层环保部门，在贯彻落实过程中还存在着认识不深、创新不够、能力不足、责任不清、分工不明等突出问题。

　　首先，基层对环保工作的重视程度不够，被动应对多，主动作为少。县级及以下地方政府唯经济指标是从的惯性依然很大。由于长期以来基层政府环保不作为的政治代价小、主体责任轻，导致重发展、轻环保的管理理念仍占主导地位。基层环保部门虽然能够认识到环保工作的重要性及粗放发展带来的环境危害，但由于知识水平有限、专业人员匮乏、管理能力偏低、责任多手段少等诸多问题长期得不到有效解决，极大地挫伤了基层环保部门主动作为的积极性。这些基层实际导致了国家下发文件、基层政府施压、县环保局疲于应对的尴尬被动局面。

　　临泉、许昌和新密县环保局反映，涉及环保字眼的上级文件，地方政府大多不加深究。不管是否归环保局办，或者环保局是否能办，都习惯性地全权批给环保部门办。有的县环保局有环境专业背景的人员屈指可数，一个股长要对口落实省、市两级环保主管部门五六个处室下达的任务，连草草应付都力不从心。无论中央下达多少个红头文件，顶层设计得有多好，如果不与基层实际相结合，最后的效果都会大打折扣。

　　第二，环境管理思路相对陈旧，科学性和创新性不够。管理思路守旧和创新意识不足既有国家层面的原因，也有地方层面的实际困难。比如，阜南县人多、粮多、畜禽多是当地的主要特征，一年三季甚至四季的农作物秸秆焚烧和还田带来的空气污染、农田病虫害和水体二次污染的问题非常突出。基层政府在秸秆禁烧工作上投入了大量人力物力，甚至到了派专人盯收割机的地步，但收效甚微，偷烧现象屡禁不止。

　　秸秆造纸才是当地解决秸秆资源化和消除环境污染的根本出路。然而，早在上世纪90年代末受黑液处理技术的限制，草浆造纸已被国家明令禁止。这在当时是符合发展阶段和技术水平的政策。但是，随着近年来造纸行业生产和环保技术水平的不断提升，草浆造纸的环境难题已得到解决，这一资源化利用的做法既能有效解决秸秆环境问题，又能为当地带来可观的经济收益。

　　调研还发现，基层环境管理更多是依靠单一的行政命令和地方的有限财政投入，缺乏市场化的创新思路和意识。比如，颍上县仅有的两座城镇污水处理厂和1座在建垃圾处理厂都是依靠政府资金和力量来建设运营的，没有引入社会资本和第三方机构。运营维护资金缺口大，治污设施稳定运行和水质达标难以得到有效保障。

　　第三，缺乏因地制宜和科学有效的顶层设计，基层环境管理方式简单粗放。颍上、临泉、许昌等沿淮流域的主要生产方式是农作物种植、畜禽养殖、肉类屠宰和农副产品加工。农业相关企业规模小、分散度高、清洁生产水平低、资源循环利用不足等是这些地方存在的突出共性问题，其背后的重要原因之一是缺乏因地制宜和科学、有效的统筹规划。

　　比如，临泉县人口多、住户分散、单户污水量小，集中治污难度很大，城镇污水处理厂收不上水。颍上县在畜禽规模养殖和红薯集中种植方面有一定的基础，具备了链条式的组装条件，但在“种养加”集成模式探索方面缺乏县一级的科学设计，不但没有发挥出应有的循环效应，而且增加了面源污染的控制难度。此外，这一地区上下游水坝之间的调水、用水也缺乏小区域层面的统筹管理，从而导致局部特别是三、四级支流生态基流阻断和水体功能碎片化等问题频发，一定程度上增加了黑臭水体消除的难度。

　　第四，基层政府对环境质量管理的主体责任不清， “大棒”多，“胡萝卜”少。虽然新环保法进一步明确了地方政府对地方环境质量负责的主体责任，但基层政府责任不实、分工不清的问题仍然存在。

　　阜阳市环保局局长指出，随着老百姓环保和维权意识的不断增强，要求他下河游泳、清理柳絮、下岗下课的各种要求和批评一直不断。但河里的问题往往在岸上，柳絮的问题恰恰在树上。环保部门“躺着中枪”和“替人背书”的现象不在少数。其主要原因就是环境管理责任在地方政府各委办局之间的分工不清不实，基层环保部门在有限能力的配置下承担了保护环境的无限责任。

　　另一方面，在基层环境管理中，政府行政推动式的“大棒”偏多，生态补偿式的“胡萝卜”却很少。干对了是应该的、没有奖励，但干错了肯定有惩罚，特别是一些手段如查封扣押、限产停产等，没有政府的统筹授权和公安的密切配合很难做到位。一些基层环保部门面临上被追责、下被免职的两难困境。

　　第五，基层环境管理基础薄弱，监管能力严重不足。从硬件层面看，城镇污水管网、乡镇治污设施和垃圾收集处理处置设施建设普遍滞后，广大农村地区和一些工业企业自采地下水现象十分普遍。排污费收不上来，城镇污水收集和处理率低，乡镇一级的农村生活和畜禽养殖污水几乎没有得到收集，反而成为污染排放的集中地，更谈不上有效处理。

　　从软件层面看，县一级的环境监管能力相当薄弱，具有环保专业知识的管理人员严重不足，一些地方甚至连维持正常的例行监测和监督执法能力都欠缺。例如，颍上县环保局环境专业出身的仅有两人，加上化工等相关专业和再教育的也只有6人；临泉县环保局领导班子成员都是非专业出身，执法大队没有一个是环保专业出身，监测站仅有3人会用仪器，从而导致一些显而易见的问题长期没有被发现，更谈不上及时、有效解决。

　　加强地方环境管理的对策建议

　　首先，将基层政府的环保主体责任分清压实，建立健全看得见、摸得着的激励机制。基层政府要切实承担起新环保法要求的环保主体责任，参照“水十条”在国家层面自上而下的责任分解模式，根据职能分工，在县一级层面将污染治理的目标和责任切实分解到各委办局。通过问责地方政府“一把手”及分管领导，树立危机意识，层层倒逼，强化环境保护的主体责任，而不能简单地压给环保局了事。

　　另一方面，分解下去的责任要真正落实到位，不能光靠“大棒”，符合基层实际的奖励机制不可或缺。国家要通过生态补偿、转移支付、政策补贴等方式，鼓励地方走因地制宜的现代化发展之路。一个县不能什么都搞，要把有限的资源投入到当地特色产业的发展与保护中。有所为、有所不为，真正实现基层发展和环境保护的协同共赢。

　　第二，紧密结合地方实际，创新思路、统筹规划，贯通国家政策在基层落实的“最后一公里”。

　　从国家自上而下的政策设计来说，应更多地从地方实际需求和可操作的角度出发。结合行业发展和科技进步的进程，定期回顾和评估现有政策措施的适用性及有效性，与时俱进地调整和修订不符合当前形势的行政命令和管控措施。

　　从基层自下而上的政策落实来说，县级政府要解放思想、创新思路。结合基层实际，全面识别和系统梳理自身问题，打破“头痛医头、脚痛医脚”的单村治理传统模式。从更大尺度上强化区域统筹，加强地方上下游特色产业间成龙配套式的组合创新，制订农村环境保护中长期科技规划。

　　此外，基层政府要善于运用市场手段，充分调动社会各方积极性，发挥社会化服务在地方个性化环境问题解决中能起到的重要作用。积极探索政府购买流域规划、环境合同管理、环境管家、环境医院等专业化环保服务。大胆尝试公私合营、环保基金等创新融资模式，撬动更多的社会资本，分担基层治污压力，提升环保工作实效。

　　第三，强化各级监管，增强基层能力，不断提升环境管理的精细化和精准化水平。新形势下环境管理工作要实现质的突破，一定要在精细化、精准化管理上下足功夫。

　　从国家层面来说，向环境质量管理的战略转型是必由之路。在水质目标管理方面，要做好源清单解析、水体功能划分、功能区水质标准确定等前期基础工作。在此基础上，全面推行排污许可证制度。同时，建立健全相应的监测、核算、考核、执法等配套体系。

　　从地方层面来说，要完善监督执法机制，加大对违法违纪的处罚力度，坚决抑制和消除基层环保工作中长期、普遍存在的各种不规范行为。基层环境管理工作要强化从末端向过程和源头延伸的全生命周期监管，基层政府要在此基础上统筹分配好各相关部门在环保上的责、权、利，加强环保部门与水利、公安、农业、住建等部门间的协调联动，实现环境管理的精细化和精准化。

　　与此同时，要着力加强基层环保力量的专业培养和发展壮大，通过分级别、分层次的方式加大对基层管理者和一线业务人员的培训，不断提高专业技术水平和执法能力，打造真正的“铁齿钢牙”。（作者系环境保护部科技标准司司长）

编辑：周文

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