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努力构建生态文明制度体系

张修玉

//m.auribault.com 2015-07-14 来源：中国环境报

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　　中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》推动了生态文明建设从国家战略向政府施政方向落地。生态文明建设作为社会主义现代化建设的重要组成部分，将全面贯穿并深深融入经济、社会、政治与文化的各方面和全过程，构建生态文明制度体系，对全面建成人与自然和谐发展的现代化新格局具有重要意义。

　　健全绿色高效决策制度

　　一要加强组织领导。成立各级生态文明建设领导小组，切实把生态文明建设摆到重要位置，统筹协调解决生态文明建设中的重大问题。全面构建政府统一领导、环保部门统筹负责、多部门协调分工的生态文明建设工作机制，审议重大经济、社会发展政策及规划的环境影响评价，讨论配套的环境政策、可持续发展和环境保护原则等。领导小组办公室负责生态文明推进的日常事务，按照相关规划的时间表和路线图，高标准、高质量抓好生态文明的落实工作。

　　二要完善管理机制。生态文明建设领导小组及办公室定期召开领导小组会议，树立全局观念和大局意识，全面统筹，全力配合，力争取得最大改革效益。建立联络员制度，针对生态文明建设管理机制政策性强、专业性强的特点，加强与国家相关部门的沟通衔接，及时掌握工作动态，紧跟中央改革进程，找准改革的切入点和突破口。办公室负责统筹和跟踪，强化横向协调，加强内部督导，督察工作进展；各单位积极参与，密切配合，齐抓共管，形成合力。

　　三要重视专家咨询。聘请国内外在环境保护和生态文明建设领域有突出成绩的专家、学者共同组建专家咨询顾问委员会，围绕生态文明建设领导小组的工作和决策需求，开展生态文明重大决策、重要改革方案、重要规章及文件的咨询与评估，组织重大项目建议书、可行性研究报告、环评报告评估论证。针对经济社会发展、生态文明建设的重点、难点、热点问题，开展深入调查和研究，向生态文明建设领导小组提出咨询建议。

　　建立生态有价评估制度

　　首先，要健全自然资源资产产权制度和用途管理制度。

　　推进不动产管理，制定《不动产登记条例》或《不动产登记实施办法》，对土地、房屋、草原、林地、水域、滩涂、矿产等不动产进行统一确权登记。完善自然资源资产产权制度，建立健全自然资源资产评估制度，健全自然资源产权交易平台，制定交易目录，完善交易规则，实施矿业权出让、转让工作，探索建立活化使用权、保障收益权、激活转让权的资源管理机制。统筹各项规划，落实用途管制。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，组织实施主体功能区规划，编制生态功能区划实施方案，划定基本农田管制界限，做好城乡规划和各项规划的衔接，确定城镇发展边界。健全节约集约使用制度，制定《节约集约利用土地规定》，深化国有建设用地有偿使用制度改革，提高土地利用效率，开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，发展低能耗绿色建筑，制定控制能源消费总量措施。健全自然资源资产管理体制，摸清各类自然资源资产的所有权、监督权的具体内容和形式主体，梳理各部门在自然资源资产管理方面的职能职责，完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。

　　其次，建立生态补偿制度。

　　健全完善重点生态功能区生态补偿机制。建立包括生态补偿性转移支付、生态保护性转移支付、区域引导性转移支付、政策性补助等的生态功能区财政转移支付制度。建立生态补偿性转移支付制度，以生态能值为基础，生态环境破坏度越低，生态外溢价值越高，补偿的程度和力度越大。建立生态保护性转移支付制度，对各地通过自身财力安排的生态保护支出进行适当补助。建立区域引导性转移支付制度，引导提高所辖生态功能区基本公共服务水平，实施跨区生态补偿及保护，重点解决禁止开发区的各类保护和发展问题。建立政策性补助制度，对于国家禁止开发区面积占比较高、辖区内有跨区大型水库等生态外溢性较大的地方，以及资源枯竭城市的生态恢复和地质灾害治理给予补助。

　　加快建立重点领域补偿机制。以流域水生态保护为总目标，积极开展国家重要湿地和国家湿地公园生态效益补偿试点，探索湿地生态补偿机制。针对矿产资源开发，完善矿山生态恢复保证金制度，提高保证金缴纳标准，改革缴纳和退还方式，对于重金属矿区、重要生态功能区周边矿区、矿业城市、历史遗留矿区，建立矿山生态风险补偿机制。在重点旅游区适时开展旅游业反哺机制。提高水电开发生态补偿标准和力度。建立生态移民安置机制。综合运用政策、智力、资金等补偿手段，多渠道促进生态补偿制度落实。

　　逐步建立市场化补偿机制。积极推进森林碳汇交易试点，研究建立具有主要树种的碳汇计量参数与模型，研究开发相关林业碳汇项目方法学。探索开展森林碳汇补偿试点，建立森林碳汇补偿市场形成机制，培育森林碳汇补偿市场需求机制。推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度。发展环保市场，探索节能量、碳排放权、排污权、水权、森林碳汇交易。建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理，进一步加强城市基础设施建设，完善污水处理设施社会化运行制度。推进排污权交易、碳减排量交易的市场建设，建立碳排放量和污染物排放量的企业层次的数据库，建立排放指标的收储、分配和回收制度，发展新型交易品种，逐步建立横向的排放权交易市场。探索发展基于碳资产的金融衍生产品与工具。

　　完善生态环境监管制度

　　第一，推进新环保法全面落地。新环保法明确规定了环境保护领域的基本法则，规定了地方政府、企事业单位和公众的环境保护权力、责任与义务。目前，我国已有30部涉及环境保护的法律、90部相关的行政法规，初步形成了环境保护的法律法规体系。《环境保护法》在环境保护的法律法规体系中处于重要的基础性地位，相当于环境领域的上位法，其他环境保护的单项法律，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》等，在修订和执行中都应遵循并服从于《环境保护法》。因此，推进新环保法全面落地，可以为建设生态文明提供了坚实的法律基础和法制保障。

　　第二，探索生态红线管控制度。划定生态保护红线的目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口、资源、环境相均衡，经济、社会、生态效益相统一。在生态保护红线的框架下，应加快推动构建生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线三大体系。同时，严格落实主体功能区规划，建立国土空间开发保护制度和资源环境承载能力监测预警机制，开展资源环境承载能力评价。根据生态红线要求，研究制定生态红线保护管理办法和措施，严守划定的森林、湿地、物种等生态红线，加大对越线行为的惩戒。逐步把生态红线区域保护的各项经费纳入财政预算，明确保护资金的财政拨款渠道，确保生态红线区域的各项工作资金得到保障。

　　第三，完善污染物排放监督体制。一是完善污染物排放许可制，实行污染物排放总量控制制度。尽快在全国范围内建立统一的、覆盖主要污染物的污染物排放许可制，规范污染物排放行为，禁止无证排污和超标准、超总量排污。企事业单位是污染排放的主体，要实行企事业单位污染物排放总量控制制度，推进行业性和区域性特征污染物总量控制，使污染减排与行业优化调整、区域环境质量改善紧密衔接，做到增产不增污或增产减污。二是构建统一监督所有污染物排放管理体制。应当把改善环境质量作为环保工作的出发点和落脚点，建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对工业点源、农业面源、交通移动源等污染源排放的污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质，加强统一监管。严格环境法规政策标准，进行综合管理，实现要素综合、职能综合和手段综合，实现污染治理的全防全控。协调处理好污染治理、总量减排、环境质量改善的关系，把环境质量反降级作为刚性约束条件，确保区域、流域、海域的环境质量不降低，生态服务功能不下降。

　　第四，健全环境预警联动机制。一是健全资源环境承载能力预警监测机制。一定地域的资源禀赋和环境容量限定着其所能支撑的经济和人口规模，决定着生态系统服务功能和生态产品提供能力，也是生态文明的重要标志。应当以流域、区域生态环境质量的状况及其变化、损害健康的重点污染源和污染物排放情况为基础，构建监测预警机制，对水土资源和环境容量超载区域及时亮红灯，促进发展方式、产业结构及布局的调整优化。二是建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。抓好森林、湿地、海洋等重要生态系统的保护修复，促进流域、沿海陆域和海洋生态环境保护的良性互动，促进沿海陆域流域和近岸海域之间、流域上下游不同行政区域之间、自然保护区和重要生态功能保护区内外之间的统筹保护。建立污染防治区域联动机制，对大气污染防治的重点区域陆续建立联防联控机制；对于水污染防治，根据陆地和海洋国土空间的统一性，把海洋环境保护与陆源污染防治结合起来，促进海洋环境保护与流域污染防治有效衔接。

　　第五，强化公众参与监督机制。生态文明制度建设要更好地发挥群众和社会组织的作用，充分体现政府、公民、企业和其他社会组织共同参与生态文明建设的过程。要大力宣传生态文明理念和环境保护知识，提高全民的环境意识。强化环境信息公开，保障公众的环境知情权、参与权和监督权。及时公开涉及民生、社会关注度高的环境质量监测、建设项目环评、企业污染物排放等信息，主动向社会通报环境状况和突发环境事件。对涉及群众利益的重大决策和建设项目，广泛听取公众意见和建议。引导企业进一步真实、客观地公开环境信息，监督企业按规定公开污染物排放自行监测信息。加强环境标志认证，倡导绿色消费。畅通环保信访、12369环保热线等信访投诉渠道，实行有奖举报，鼓励环境公益诉讼。建立政府相关部门协作机制，完善政府、企业和社团组织的环境保护参与互动机制。

　　推行生态优先考核制度

　　一方面，要建立奖惩分明考核制度。党的十八大报告指出，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。因此，必须彻底转变观念，摒弃以GDP论英雄的思想。根据主体功能定位实行差别化的评价考核制度，建立体现生态文明要求的考核目标体系、考核办法和奖惩机制。加强资源环境统计和核算，取消对限制开发区和生态脆弱的国家级贫困地区生产总值的考核，弱化重点生态功能区生产总值考核，执行以生态保护、环境要素质量、低碳环保产业发展等指标为主的政绩考核，将其纳入地方人民政府绩效考核。对考核优良的相关部门进行表彰奖励，对考核不合格的部门实施问责，考核结果作为领导干部综合考核评价的重要内容和干部选拔任用的重要依据。

　　另一方面，要建立生态损害追究制度。探索编制自然资源资产负债表，制定自然资源资产负债表编制的总体框架，开展自然资源资产负债表基础理论和核算方法的研究。探索领导干部任期内自然资源资产损益审计制度和生态环境损害责任终身追究制度，对各级政府的主要领导干部实行自然资源资产离任审计，对造成重大生态环境损害的行为追究行政或刑事责任。落实生态环境损害责任终身追究制和刑事责任追究制，推动建立领导干部生态环境保护责任终身追究制度。建立企业环保责任追究制度，震慑企业违法排污行为，完善生态环境损害赔偿制度，将生态环境的损害列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制，合理鉴定、测算生态环境损害范围和程度，为落实环境责任提供有力支撑。

　　生态文明建设是一项复杂的系统工程，也是一项长期的战略任务。加快生态文明制度建设是深化体制改革的重要抓手，更是建设美丽中国的系统保障。加快生态文明制度建设，必须健全绿色高效决策制度，建立生态有价评估制度，完善生态环境监管制度与推行生态优先考核制度，从而使生态文明制度与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各项制度相互衔接。（作者单位：环境保护部华南环境科学研究所）

编辑：周文

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