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公益诉讼强化公益保护功能

张步峰

//m.auribault.com 2015-07-09 来源：法制日报

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　　诉讼中的检察机关兼具国家的法律监督机关和原告两种角色，在公益诉讼领域更能确保双方当事人地位平衡，因为被告通常都是强势的机关或企业

　　对于我国来说，赋予检察机关提起公益诉讼的职能，与现有诉讼制度衔接并无太大障碍，而且在一些特定领域内尤其具有促进公共利益保护的功能。

　　第一，进行检察机关提起公益诉讼的试点，可以促进完善我国民事诉讼和行政诉讼的客观诉讼制度。我国民事诉讼和行政诉讼传统上都是主观诉讼，2015年新行政诉讼法并没有增加公益诉讼条款，因此行政公益诉讼在我国仍然付之阙如；在民事公益诉讼方面，2013年新消费者权益保护法、2013年新民事诉讼法和2015年环境保护法增加了公益诉讼条款，且2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》专门规定了公益诉讼的相关程序问题，但主要针对的是社会组织作为原告提起的公益诉讼，而关于相关公益诉讼条款中提及的“法律规定的机关”如何提起公益诉讼并无具体的制度架构，包括管辖、时效、程序、费用等都需要明确。

　　因此，进行检察机关提起公益诉讼的试点，从行政诉讼的角度来说，是弥补现有行政诉讼仅仅只有主观诉讼的不足，通过检察机关的试点工作，为日后建立行政公益诉讼制度体系打下坚实基础；从民事诉讼的角度来说，是落实有关民事诉讼的相关法律条款，从允许公权力机关充当公益诉讼原告的角度进一步完善相关公益诉讼制度。

　　第二，进行检察机关提起公益诉讼的试点，有利于解决目前我国面临的公共利益司法保护乏力问题。传统上，我国民事诉讼和行政诉讼都是旨在保护私益的主观诉讼，在经过改革开放三十多年快速发展、社会剧烈转型以后，利益结构发生了重大变化，利益主体多元化，利益关系复杂化，传统的诉讼法理念将社会公益排除在其视野之外，导致“公益危机”日益严重却无人问津的“公益悲剧”，在一些特定领域表现得尤其突出，如生态环境保护、食品药品安全、国有土地使用权出让等领域，侵害公共利益和公众利益的现象一度广泛存在。

　　现实中侵害公共利益的主体通常都是掌握大量资源的法人，因为诉讼主体不适格、诉讼能力欠缺、诉讼地位不平等、法律意识淡薄等原因，少有人对公益受损的现象关心，而且具有公益心的个人和公益社团通过诉讼来制裁这些违法行为也存在不少困难，即便起诉被受理也因为力量对比悬殊，可能使诉讼双方在诉讼过程中受到不平等的对待。

　　赋予检察机关提起公益诉讼的职能，其作为法定的法律监督机关，储备了大量专业法律人才，有能力、有实力代表公益、维护公益并提起诉讼，使公益可以得到有效的诉讼救济和法律保护，还可以避免滥诉现象。一方面，检察机关提起公益诉讼，享有证据调查权，更容易克服诉讼中的技术性障碍，更容易获得胜诉的结果，从而更有利于社会公益的司法保护。另一方面，公益诉讼中的检察机关兼具国家的法律监督机关和原告两种角色，在公益诉讼领域更能确保双方当事人地位平衡，因为被告通常都是强势的机关或企业。

　　第三，进行检察机关提起公益诉讼的试点，可以弥补我国现行公共利益行政保护机制的不足。目前，我国公共利益的保护机制主要是由行政机关按照其部门职能分工来完成，对行政机关则存在行政体系内部的层级监督和专门监督以及权力机关的外部监督。但是，这种机制存在诸多不足：首先，在我国社会转型和城市化建设过程中，行政机关本身侵犯公共利益的现象越来越多，而这种行政违法行为因为现行行政诉讼法上的原告资格限制不能提起司法监督。例如，环境主管行政机关放任企业排污污染环境；食品药品管理部门不作为导致大规模食品药品安全问题出现；国有企业主管行政机关在国有企业转制过程中非法处置国有资产导致国有资产流失；国土资源主管行政机关非法转让国有土地使用权导致国家财产损失；政府违法变动城乡规划导致重要历史文化遗产遭受破坏等。

　　其次，行政系统内部的层级监督和专门监督可能由于各种原因存在一定程度的失灵。层级监督是上级行政机关监督下级行政机关，但科层制体系中上下级机关之间存在千丝万缕的利益关系，从很大程度上来说是利益共同体，一荣俱荣，一损俱损。专门行政机关的监督，也会受制于同级部门和所属的人民政府的制约。因此，这种行政体系内部的监督作用有限。

　　再次，权力机关对行政机关的监督，大多限于抽象行政行为，而对于侵害公益的具体行政行为则监督不足。赋予检察机关提起公益诉讼的职能，可以从具体案件切入，运用法律手段，站在社会公益的立场上，从外部对行政机关保护公益不力和侵害公益的现象进行诉讼监督，其效率和效果都能得到有效保障。（作者为中央民族大学法学院教授）

编辑：周文

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