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灾后重建中的资源环境承载能力评价

樊杰

//m.auribault.com 2015-05-07 来源：经济日报

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　　党的十八大报告将优化国土空间开发格局纳入“大力推进生态文明建设”的内容之一，赋予了优化国土空间格局的新内涵。理论和实践都表明，只有与资源环境相均衡的人口经济分布才是合理的，只有与资源环境相协调的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局才是合理的，资源环境承载能力成为优化国土空间开发格局的重要依据，在构建资源节约型、环境友好型社会中发挥着基础性作用。当芦山地震灾后工作重点转向恢复重建的关键时刻，习近平总书记在2013年5月21日主持召开抗震救灾工作会议时强调：“恢复重建是一项复杂的系统工程，要科学规划，精心组织实施。特别要按时完成灾害损失、灾害范围评估，搞好资源环境承载能力评价”。芦山重建规划根据资源环境承载能力综合评价，进行重建分区，优化城乡布局，为灾区重建美好家园描绘了一幅科学合理的布局蓝图。

　　一

　　资源环境承载能力评价是芦山地震灾后恢复重建规划的基础工作。这里，“资源环境”实质是指社会经济发展依托的自然基础，“资源环境承载能力”是指作为承载体的自然基础对作为承载对象的人类生产生活活动的支持能力。自然基础包括影响人类生产生活活动的所有自然条件，如资源、环境、生态、灾害等，因此，资源环境承载能力评价其实就是灾后重建的综合自然条件的分析评价。

　　科学认知资源环境承载能力，必须从自然基础条件和社会经济发展两个维度进行综合认识。着眼于自然基础条件，资源环境承载能力可以表达为在承载不断变化的人类生产生活活动时，资源环境系统进入不可持续过程时的阈值或阈值区间，即资源环境系统对社会经济发展具有上限约束作用，对相同规模和类型的人类生产生活活动，不同的自然结构、自然功能，其约束上限的阈值或阈值区间是不同的，即资源环境承载能力同自然结构和自然功能有着紧密的关系。着眼于人类生产生活活动，资源环境承载能力表达为，在维系自然基础可持续过程的同时，能够承载的最大经济规模或人口规模。显然，在同样的自然基础条件下，不同的开发功能、不同的利用效率，其可承载的经济规模或人口规模是不同的，即资源环境承载能力同发展方式和发展水平有着紧密的关系。资源环境承载能力评价旨在客观分析资源环境条件、评价资源环境开发利用的合理方向与强度，通过协调人类活动与自然基础的关系，实现资源环境的可持续开发利用及人类经济社会的可持续发展。

　　按照国务院关于芦山地震灾后恢复重建的工作部署，资源环境承载能力评价工作任务是：“根据对水土资源、生态重要性、生态系统脆弱性、自然灾害危险性、环境容量、经济发展水平等的综合评价，确定可承载的人口总规模，提出适宜人口居住和城乡居民点建设的范围以及产业发展导向”。可见，资源环境承载能力评价通过综合分析灾区国土开发条件的适宜性及限制性、确定不同区域功能指向和开发强度，能够为灾区国土开发分区和空间结构布局、城市化模式选择和产业结构调整、重大国土整治工程部署、以及重建机制体制创新和政策措施配套，提供科学依据，特别是在统筹人口分布、经济布局、国土利用，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，促进灾区可持续发展方面具有重要作用。

　　芦山地震灾后恢复重建的资源环境承载能力评价，不但面临地域系统开放性、承载对象动态性、要素构成复杂性、临界阈值模糊性等一般性科学难题，还需要破解应急评价的不确定性等恢复重建的特殊难题。如灾区处于边远贫困地区，基础数据十分薄弱；随着灾损和地质调查进度，评价数据急需实时更新与替换；评价对象区域范围多变，最终范围的确定时间同要求提交评价结果的时间是同时的；影响承载能力变化的重大国土整治工程部署与承载能力评价是同步进行的，增大了承载能力变化的不确定性。

　　二

　　资源环境承载能力评价基于自然地理单元进行重建分区、基于行政单元（县域、乡镇、村域三级）进行发展路径与导向评估，不仅注重“防灾避险”在评价中的决定作用，而且注重“精细评价”在整个评价中的基础作用，还注重“资源环境与人口经济相均衡”的导向作用。具体包括以下评价步骤：（1）以地质灾害为主控因子、以水土条件、生态环境、工程和水文地质为重要因子，以产业经济、城镇发展、基础设施为辅助因子，从地质条件及灾害危险性、自然地理条件、人口与经济基础三个维度构筑基础评价指标体系进行分项评价；（2）基于分项评价结果，确定重建功能区边界与范围，并结合灾区遥感监测与灾损评估结果，测算区域人口容量；（3）从旅游开发适宜性、工业布局导向、农业地域类型入手，分项灾区经济发展基础与资源禀赋，进行产业发展导向评价；（4）统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定灾害避让区、生态保护区、农业发展区、人口集聚区等四类重建分区方案，明确发展其功能定位和发展方向，制定开发管制原则；（5）根据不同评价环节形成的资源环境承载力特征分析结论，因地制宜地编制灾区恢复重建政策建议与实施导则，保障灾后国土空间开发与利用科学有序地开展，促进灾区人口、经济与资源环境协调优化。

　　三

　　在继承汶川、玉树、舟曲工作经验的基础上，芦山地震灾后恢复重建的资源环境承载能力评价的理论方法得到进一步发展和完善，在资源环境条件综合评估技术流程以及灾后应急评估的技术集成方面填补了国内外空白，在国土空间开发利用适宜程度评价和人口合理容量测算等主要方法及其应用能力方面处于领先水平。主要理论方法创新表现在以下四个方面：

　　一是建立了资源环境条件适宜性理论架构与评价方法。提出区域承载力指标受制于地域功能指向的学术思想，通过功能预估解决承载对象不确定的科学难题。构建资源环境条件适宜程度评价指标体系，提出单项评价指标的算法、关键参数阈值及综合集成方法，填补了我国在资源环境条件定量化和综合评价的空白。

　　二是改进了人口合理容量测算途径。通过拓展空间结构、开发强度和空间相互作用综合分析技术体系，研发确定功能地域单元位置、范围和边界的方法。基于评价地域单元的功能定位和开发强度，改进测算人口合理容量方法，显著提升了人口容量测算的合理性与准确程度、丰富了其政策内涵。

　　三是创建了适于灾后重建特殊需要的资源环境承载力评价应急集成技术。综合运用天上遥感、地面地学考察和计算机分析模拟的方法，构建了遥感监测和地质调研快捷提取、计算机分析和处理灾损数据的方法，有效地解决了应急数据获取的难题。建立了预估土地整治效果等不确定因素作用的时空情景模型，更加客观地揭示承载力变化的趋势。

　　四是增强了资源环境承载力评价应用规划决策的科技支撑能力。首次把不同规划精度需求的承载力评价设计在一套完整的技术流程中，建立了不同精度评估的评价流程，增强评价准确程度。创建了以承载力评价为平台的灾区重建分区和城乡居民点选址方案的优化方法，增强了承载力评价结果在规划决策中的应用能力。

　　芦山灾后重建规划对资源环境承载能力评价成果的采纳应用，有效地提升了决策的科学化水平，有力地支撑了科学重建工作。生态文明建设要求必须尊重自然、顺应自然、保护自然，中国资源短缺和生态安全对社会经济发展的强烈约束是不可改变的基本国情。资源环境承载能力评价是我国学者应对灾后恢复重建的国家战略需求，在客观认识地域空间开发利用条件、协调多种功能空间开发利用关系、形成地域保护和开发空间结构及总体布局方案、促进资源环境和社会经济协调发展方面作出的基础性和创新性的贡献，近年来正在成为我国国土空间规划和城市区域规划最重要的、最有效的科技支撑方法之一，有力地推动了决策科学化进程，促进了社会经济与资源环境协调发展。（作者单位：中国科学院可持续发展研究中心主任）

编辑：周文

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