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应将文物保护公益诉讼制度纳入法律范畴

//m.auribault.com 2014-05-03 来源：中国文化报

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　　刘勇

　　开栏语:《文物保护法》颁布实施30多年来，随着我国经济发展和社会进步，文物保护事业取得了显著成绩。但同时，1992年修订的《文物保护法》已经难以适应和解决当下文物工作中出现的新问题、新困难、新挑战。为此，全国人大于去年正式启动了《文物保护法》修订工作。《文物保护法》哪些地方应该修订，应该如何修订？我们将在相关版面刊发系列文章，为《文物保护法》修订建言，也欢迎各界踊跃投稿。

　　文物保护公益诉讼，是指特定主体根据法律规定，对破坏文物的行为，为了公共利益提起的诉讼。文物保护公益诉讼制度是以司法手段保护文物的重要法律武器，文物保护公益诉讼也是维护国家文物安全的重要防线。当前，《文物保护法》的修订工作正在紧锣密鼓地进行中。这次修订应增设文物保护公益诉讼制度，这不仅十分应当，而且十分必要。

　　首先，建立文物保护公益诉讼制度是维护国家文物安全的迫切需要。我国文物安全形势日益严峻，基本建设与文物保护的矛盾依然突出。在基本建设和城镇化进程中，破坏损毁文物现象较为严重。据第三次全国文物普查统计，中国近30年来消失4万多处不可移动文物，其中有一半以上毁于各类建设活动。现行的《文物保护法》虽然对一些破坏文物和影响文物安全的行为规定了行政处罚条款，但处罚过轻，力度不足，缺乏威慑力。通过文物保护公益诉讼，可以要求有关责任人为损害文物支付相应经济赔偿，相比行政处罚最高限额的50万元，对惩治文物违法行为更有力度，更有利于保护文物。此外，文物保护公益诉讼制度扩大了诉讼主体，文物行政主管部门、符合条件的社会团体都可以就文物受损行为提起公益诉讼。可以说，文物保护公益诉讼制度是文物保护的利器，有利于遏制文物违法行为，将大大提升文物安全保障力度。

　　其次，建立文物保护公益诉讼制度是对接新修订的《民事诉讼法》的必然要求。《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条采取不完全列举的方式，将污染环境、侵害众多消费者合法权益两类突出的侵害社会公共利益行为纳入公益诉讼范围，并加以“损害社会公共利益的行为”这一概括形式予以补充，为文物保护公益诉讼等其他公益诉讼的适用留下了空间。保护文物关系到国家和民族利益。破坏文物，无疑当属“损害社会公共利益的行为”。根据《立法法》，诉讼制度只能由全国人大及其常委会制定的法律规定。因此，公益诉讼主体也只能由法律来确定。“法律规定的机关和有关组织”，需要《文物保护法》等部门行政法配套修订，予以规定。应尽快在《文物保护法》这一实体法明确文物保护公益诉讼制度，扩大公益诉讼的适用范围，明确文物保护公益诉讼的主体。

　　最后，建立文物保护公益诉讼制度是弥补行政手段保护文物局限的客观需要。仅仅依靠行政手段保护文物的效果有限。目前，我国文物安全监管与执法机构不健全，队伍严重缺编，存在“小马拉大车”的现象。省级文物行政机构级别部门人员编制严重不足，平均每省仅10人左右。市、县政府普遍没有设立专门的文物行政机构，平均每县仅有1至3名专职文物行政人员。文物保护管理责任无法落实，文物安全难以保障。地方文物行政部门作为地方政府的组成部门，“话语权”有限，想有效纠错纠偏，难免“心有余而力不足”。允许文物保护社会团体等主体提起文物保护公益诉讼，可以弥补行政机关的不足，改变和扭转目前这种更多是由文物行政部门在单打独斗、一家独唱的局面，形成文物保护的强大合力。而且，司法的介入，可以避免文物保护中形形色色的行政干预。

　　近年来，在各方面的推动下，建立文物保护公益诉讼制度，逐步形成了社会共识。2012年4月，十一届全国人大常委会第二十六次会议审议《民事诉讼法》修正案草案会议时，白克明、王万宾、任茂东、周玉清、汪纪戎等全国人大常委会委员就提出，明确以公益诉讼的方式保护文化遗产，是历史进步的必然结果和社会文明进步的要求。建议将“人为破坏文化遗产”纳入公益诉讼的范围。2013年两会期间，全国政协委员、文化部副部长、国家文物局局长励小捷在提案里建议，应在损坏文物案件处理中引入公益诉讼。此外，许多地方政府和广大文物工作者表达了将文物保护公益诉讼写进《文物保护法》的诉求。

　　为此，建议应循序渐进地推进文物保护公益诉讼制度。先在《文物保护法》中增加文物保护公益诉讼条款，建立文物保护公益诉讼制度。先进行原则性的规定，具体实施办法由国务院或者文化部、国家文物局制定，逐步予以完善。这是因为：首先，公益诉讼尚处于初步建立阶段，实践经验和理论研究都不是很成熟。其次，能最大程度上凝聚共识，减少阻力。再次，《民事诉讼法》公益诉讼条款司法解释正在起草中，民事公益诉讼的使用范围、起诉主体、管辖法院、立案审查、案件受理和举证责任有待进一步明确。最后，《行政诉讼法》修订很可能规定行政公益诉讼条款，应为文物保护行政公益诉讼的适用预留空间。

　　建立文物保护公益诉讼制度首先要确立文物保护公益诉讼的原告资格，这是建立文物保护公益诉讼制度的基础。《民事诉讼法》第五十五条规定的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”。《文物保护法》应明确规定哪些“机关”和“有关组织”能提起文物保护诉讼。最高人民法院正在开展针对《民事诉讼法》公益诉讼条款的司法解释工作，将进一步规定哪些主体能提起民事公益诉讼，应注意与之相协调统一。

　　建议在《文物保护法》总则新增一条，专门规定文物保护公益诉讼制度，可以规定为：“对破坏文物，损害社会公共利益的行为，人民检察院、文物行政部门、符合国家有关规定的组织可以向人民法院提起诉讼。”或规定为：“对破坏文物，损害社会公共利益的行为，文物行政部门、符合国家有关规定的组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院可以支持、督促有关主体提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的，人民检察院可以代表国家向人民法院提起诉讼。”

　　（作者系中国政法大学法学博士）

编辑：尹盼秋