推进县域经济社会发展是落实粤东西北地区振兴发展战略的一项重大举措，关系到全省率先全面建成小康社会目标的实现，意义重大。最近，广东省召开了全省进一步加快县域经济社会发展工作会议，省委书记胡春华强调要推动县域发展迈上新水平，开创我省县域发展和区域协调发展新局面，并部署了加快县域经济社会发展的具体工作任务。本专栏特约专家学者围绕如何推动县域发展迈上新水平建言，以帮助促进县域经济社会发展各项工作的落实。

从实现“地的繁荣”向实现“人的幸福”转变

　　在最近召开的“全省进一步加快县域经济社会发展工作会议”上，省委书记胡春华强调指出，各县（市、区）要以园区为载体集聚发展工业，立足当地资源禀赋和优势发展特色产业。这可谓抓住了县域产业发展的要害。但要想将这一战略举措落到实处，还需要全省上下在以下几个方面多作努力。

　　吃透五大发展理念，树立科学的区域协调发展认识

　　要认真吃透党中央关于“十三五”规划建议所提出的五大发展理念，树立科学的区域协调发展认识。长期以来人们对区域协调发展的理解是狭义的收入水平和经济增长趋同，这是一种典型的追求“地的繁荣”趋同的思路。这种发展思路显然与一般的经济规律不符，导致要么区域协调发展的目标难以实现，要么区域经济发展与资源、环境和人口相脱节，引发更多的“失衡”问题。这是因为，不同地区具有不同的要素禀赋，因而不同地区在不同行业上的生产效率显著不同，这就形成了不同区域间的比较优势差异，而比较优势差异是地区间专业化分工的基础。虽然随着科学技术的发展，特别是信息技术和高速运输基础设施和运输工具的普及，区域间要素流动的成本已大大降低，对于经济活动的影响已经大为下降，但是仍然有一些要素是“地区性”的，是难以移动的，基于不可移动的“地区性”要素所形成的比较优势差异仍是决定地区经济活动类型与效率的重要力量。因此，不同地区的“适宜”产业必然是不同的，而不同产业在技术进步前沿所处的位置不同，生产效率和市场成长性存在差异，从而导致不同地区的收入分配水平差异。因此，区域之间的发展差距部分是“地区性”要素差异自然发挥作用的结果。此外，追求“地的繁荣”趋同思路带来的后果是，很多区域政策工具在实施过程中存在“见物不见人”的问题，各地纷纷相互复制招商引资、土地开发和经营城市等粗放的经济发展方式，产业同构趋向明显。落后地区虽然通过工业化实现了经济加速增长，名义收入水平获得了提高，但人们的真实福利水平并未获得相应的提升。其原因在于伴随着经济的增长，落后地区土地、房屋、教育、医疗等非贸易品价格上涨也很快，不仅对实体经济的可持续发展造成很大的冲击，也导致人们的生活成本迅速上升，人们的真实福利水平并未上升，甚至有所下降。因此，新常态下区域协调发展的思路应从追求“地的繁荣”趋同转向追求“人的幸福”趋同，其核心含义为区域间人们真实福利水平（用人均收入与住房、教育、医疗和生态等一系列非贸易品价格指数的比值来衡量）的大致趋同，或将其差距保持在合理的区间之内。只有真正转变协调发展理念，各地区才能避免盲目的招商引资竞争，把发展的着力点放在发挥本地区综合比较优势上，真正走特色发展之路。

　　准确进行县域主导产业定位

　　现代区域经济理论表明，一个地区的产业结构在很大程度上受到与其他区域之间产业分工的影响，通常大城市多样化的产业环境和集中的购买需求会诱使企业将研发、营销和管理总部等服务部门配置在大城市，而将制造与加工环节配置到周边要素成本更低的中小城市。这样分工的结果就是大城市通常具有多元化的产业结构和较高的服务业产出水平，而以县域为代表的小城镇地区产业结构更为专业化，制造业产出水平较高，服务业产出水平较低。考虑到上述区域产业分工规律，各县区在制定产业发展目标时，不必盲目追求产业体系的完整性，应根据自身比较优势发展特色产业，并通过加强地区间的产业分工合作提高经济发展的总体效率。因此，要加强对各县域产业园区主导产业的规划指引，引导各县区基于生产率提升、关联效应、就业弹性、成长性以及环境密度等标准科学地选择主导产业，提高产业园区的专业化集聚效应和规模经济效应。

　　大力推进产业园区建设与管理模式的创新

　　一是进一步优化调整各地产业园区的发展规划，根据全省《主体功能区规划》的要求，对现有产业园区的发展规划进行优化调整，在资金、用地指标、平台建设等方面有重点地扶持区位、交通和产业配套条件较好的园区加快发展，而对那些处于重要生态区、区位偏远和产业配套条件较差的园区则应有所限制，避免“平均用力”。二是扩大“飞地投资”模式，在粤东西北土地供给条件较好、人口较多的县区划出更多的区域作为珠三角方乃至港澳地区的“投资飞地”，完善双方的利益共享机制，加快园区载体建设。三是大力推进市场化、企业化园区投资开发模式。对发展势头较好的园区平台公司进行重组，注入相应的资产，使其成为真正的经营实体，从事园区的开发建设、招商引资和运营管理。充分发挥国有企业作用，出台相关配套政策，鼓励央企和省属国有企业参与产业园区投资建设。积极培育我省运营较好的产业园区整体上市，培育专业化的产业园区开发和运营企业。

　　强化各地区产业发展的环境硬约束

　　为了提高产业空间配置的效率，减少污染转移的风险，广东省级政府应统筹制定和实施区域强制性环境准入标准，强化各地区产业发展的环境硬约束。要统筹建立跨区域的生态补偿机制，为各地区的生态环境保护提供有效的经济激励。我省并非所有欠发达县区都要通过工业开发来实现区域经济发展水平的一致化。对于重要的生态发展区，应从实现“地的繁荣”向实现“人的幸福”转变，在不进行或限制进行工业开发的情况下，通过生态补偿财政转移支付提高当地居民的实际生活水平，并引导其剩余人口向重点开发区迁移。积极推动生态产品交易市场建设，例如碳排放指标交易，水资源交易等，通过市场机制推动生态产品的有效率供给。（赵祥：中共广东省委党校管理学部副主任、教授，广东县域经济研究与发展促进会会长）

把县城建设成为县域经济的战略据点

　　县城是县域经济发展的核心载体，承载着县域工业化、城镇化和信息化的主体任务，也是引入外部发展资源主要入口和县域发展形象的重要标志，在县域经济发展中具有举足轻重的作用。在我省新一轮推动和提升县域经济发展水平的战略选择中，增强县城的辐射带动能力，是县域经济发展的重要抓手。为此，应从县城发展的基本规律入手，科学谋划县域空间城镇化进程，促进县城的产城园融合发展，提升县城的公共服务水平，把县城建设成为县域经济的战略据点；并借助县域基础设施的网络功能，以大县城战略带动县域经济发展。

　　科学谋划县域空间城镇化进程

　　在当前人口城镇化处于减速期，农民往城镇的迁移能力、迁移意愿减弱，而城市对乡村反哺力度加大的背景下，以县城为重心推动城镇化的适度集中发展，需要科学谋划，充分研判城镇发展规律和区域布局规律，充分估计人口状况、发展潜力、经济发展水平、现有城镇体系格局等方面的情况，科学合理确定城镇规模，在县城中心区的人口城镇化率较低的情况下，力争使县城居住人口占县域总人口的40%左右，以促进县城消费市场的规模化，促进县城服务业的大踏步发展，协调人口城镇化与空间城镇化的关系。同时，要实施“大县城”战略，注重县域总体规划与县城的详细规划的有效衔接，适度扩大县城土地利用规模和城镇人口规模，但要合理处理县城空间扩展与县域整体空间格局的关系，不要一味盲目扩大县城的规划建设范围，造成县城发展过度蔓延；为此，要大力统筹城乡发展的空间关系，划定县城扩展边界和不可建设区，既要避免乡村无序建设影响县城形象，又要避免县城过分扩展，涵盖和形成更多的“城中村”。要保持规划、建设和管理各环节的高度衔接，在实现高起点规划的基础上，尤其要注意高标准建设、高水平管理，以科学的规划、有效的管治，确保县域空间城镇化的有序过程。

　　促进县城“产城园”有机融合发展

　　县城是县域人口集聚、产业集聚的主要载体，“聚人成城，集产成园”。粤东西北地区多数县区都已经谋划建设了产业园区，但部分产业园区与县城空间距离较远，产城分离现象比较突出。因此，一方面要增强县城的吸引力，引导县域农村人口向县城适当集中。要通过制度创新加大政策扶持力度，全面实行户籍管理制度及与之密切相关的教育、劳动就业、社会保障等配套制度改革，进一步降低县城吸纳农村剩余劳动力的“门槛”；制定和完善引导农村工业资源和人口向县城集中的土地、投资及产业发展政策，鼓励和引导农村工业和农村剩余劳动力向县城集中，促进人流、物流、资本流、信息流等要素向县城集聚。同时，要将产业园区建设与县城扩容提质有机结合，提升县城的承载力、带动力和辐射功能。要大力挖掘信息、技术、专利、品牌等要素，大力推进创业集聚、就业集聚、居住集聚，创建特色产业基地和园区，促进生产要素和优势资源集聚，增强县城和园区的就业和人口吸纳能力。

　　大力加强县城的区域公共服务能力建设

　　县城作为县域经济的核心部分，不仅要着眼于提升其对县城自身的公共服务能力，更重要的是要提升其县域公共服务能力。要把县城建设成为县内教育中心、卫生中心、物流中心、文化中心及社会保障服务体系的主要节点，提升县域文化教育、公共卫生和社会保障等公共服务的便利性、可及性，使之成为集聚人口、集聚产业的基本支撑。随着县域经济社会发展水平的提高，城乡居民对公共服务需求日趋旺盛，对县域公共服务供给提出了更高更新的要求，应按照多层次、综合性导向，适度集中建设家政服务、治安服务、劳动就业、医疗保险、养老保险、失业保险、社会救助、优抚安置等县域综合服务平台，为基本公共服务向镇村地区延伸和衔接，提供充分的政策咨询、技术支撑和示范样板。借助“互联网+”的理念，运用大数据、移动终端等现代信息技术，强化公共服务部门协同联动，打破各部门的信息孤岛状态，推动公共服务的信息互联互通、开放共享，推进网上办理和网上咨询；完善县域公共服务供给协调机制，创新服务方式，简化服务流程，提升公共服务整体效能。

　　完善县城向县域的网络渗透能力

　　从县域经济发展的角度看，增强县城的辐射带动能力，还要采取梯次推进的方式，借助县城辐射作用，以中心镇和特色镇、沿国道城镇带为重点，加快形成县城与镇村联动的网络状城镇化格局，构建县域范围内功能互补、协调发展的城镇体系。加快综合交通网络基础设施建设，大幅提高县域交通的通达性，特别是优先打造连接县域交通的主干道路，使镇村更好地承接县城的经济辐射和产业带动，以此支撑县城与镇村的联系，形成“以城带镇、以镇连村、县域联动、互融一体”的发展格局。同时，重点推动城区道路、供水、供电、通讯网络、广播电视、环境卫生等市政公用基础设施建设向镇村延伸，建设新型农村社区，营造良好的农村消费环境。因地制宜培育镇村专业市场，发展联通县内外的市场网路，促进县域商贸活跃发展，以市场能力建设为重点，牵引县域农工商贸及城镇化的持续发展。（白国强：广州市社会科学院区域经济研究所所长、研究员）

紧扣发展主线创新县域治理

　　县域治理在国家治理体系中占据着特殊的重要地位，“郡县治则天下安”。要推动县域发展迈上新水平，开创我省县域发展和区域协调发展新局面，需要大力提升县域治理能力，推动县域治理现代化。县域治理的优劣不但直接影响到县域经济的发展水平、民生福利的共享水平和基层社会的和谐稳定水平，而且对推动更高层面的制度创新与治理能力提升具有基础性、战略性和标本性的意义。创新县域治理，关键是要提升县域党委和政府发展经济的能力、保障民生福利促进共享发展的能力和提升基层社会治理能力。

　　提升发展县域经济的能力

　　县域经济是富民安民的基础，是国民经济的重要组成部分，没有县域经济的发展壮大，就没有整个国民经济的繁荣。创新县域治理，最重要的仍然是提升发展县域经济的能力。在我省58个县级市、县、自治县中，近八成的县分布在粤东西北地区，其发展存在着一些共同优势，例如承接珠三角地区产业转移的区位优势、得天独厚的资源优势以及自身发展动力催生的后发优势等。在推动县域经济发展过程中，应充分利用这些优势，提升发展能力。一是提升政府对发展县域经济的引导能力。各级政府要简政放权，按照“非禁即入”原则，营造有利可图、充满活力的市场环境；要进一步简化办事流程，让经济主体享受到高效、优质的服务；要鼓励和支持民营经济发展，通过发展民营经济来提高县域经济发展的自主性和惠民性。二是提升县城发展的带动能力。要以县城建设为中心，发挥县城的信息、资金、技术、人才等优势，引导农村人口、乡镇企业、商品市场向县城集中，形成聚集规模效应和城乡互动的县域经济发展格局。三是提升发展特色经济的能力。要根据各个县域的优势及特色，制定县域经济发展规划，促进县域特色发展；要依据主体功能区规划实行县域分类指导，推动县域培育发展与主体功能定位相适应的特色优势产业，依托优势资源打造产业集群。

　　提升促进共享发展的能力

　　共享发展理念体现了社会主义的本质要求，是共同富裕目标的深刻体现。县域治理创新必须以共享发展理念为指导，要求人人参与、人人尽力、人人享有，体现统筹兼顾、追求普遍受益，提升县域共享发展水平。一是提高公共服务能力。要进一步强化政府“兜底”意识，切实保障底线民生，扎实办好民生实事，使民生社会事业发展与全面建成小康社会相适应，使县域基本公共服务均等化和社会保障城乡一体化水平达到全省率先全面建成小康社会的要求；要改变当前有限的财政资金偏重于硬件设施建设而轻于使用管理的现象，注重把更多的财政资金投向服务内容之上；要积极引导社会力量参与，形成民生社会事业的多元供给机制。二是提高精准扶贫能力。要在识别贫困人口致贫机理的基础上，瞄准贫困对象进行精准扶贫；要根据我省贫困人口分布已呈现碎片化、分散化、细小化和个性化的特征，提高扶贫的针对性和有效性；要防范处于贫困边缘的人口掉入“贫困陷阱”而产生新的贫困者，探索把占人口10%左右最低收入群体的人纳入扶贫对象的机制，切实阻断贫困代际传递的链条。三是提升人民群众的致富能力。要在“大众创业、万众创新”战略引导下，实施更加积极的就业政策，优化社会财富分配，缩小人群、行业和职业间的收入差距；要通过改革收入分配制度，保持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，不断提升经济社会发展成果的共享水平。

　　提升基层社会治理能力

　　创新基层社会治理是创新县域治理的重要组成部分，而基层社会治理的重心必须落到城乡社区。社区服务和管理能力强，社会治理的基础就实。要尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好地为群众提供精准有效的服务和管理。一是理顺政府与社区关系。要梳理政府与社区的责任清单，减少行政指令，增加服务供给，探索在多元治理理念下的协同共治模式，实现政府、社区和居民的融合共治。二是提升社区居民自治能力。要进一步规范城乡社区居民自治制度，保障城乡社区居民自治权利，提高城乡社区居民参与度。三是提升县域人口治理能力。要根据我省农业转移人口市民化的目标要求，有序推进新型城镇化，通过加强人口服务管理，更多地运用市场化、法治化手段，促进人口有序流动，促进县域人口与经济社会的均衡发展。（周仲高：广东省社会科学院社会学与人口学研究所研究员）