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国民经济社会发展规划的制订需要创新思维

曾铮郭春丽

//m.auribault.com 2015-09-02 来源：光明日报

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　　明确国民经济社会发展规划的定位和性质

　　现行的“五年规划”是在计划经济时代“五年计划”的基础上发展而来的，从“十一五”时期开始更名为五年规划。从“计划”到“规划”的变革，反映了我国政府主动适应建设社会主义市场经济体制的内在要求，推进国民经济社会发展战略逐步从“计划指令性”向“战略指导性”的转变。然而，由于历史惯性和显示操作等层面因素的影响，我国现行的五年规划在一定程度上仍遗留某些“计划”色彩。面向未来，面对党和国家全面深化改革的新要求，应以“十三五”规划编制工作为契机，进一步明确国民经济社会发展规划的定位和性质。

　　国民经济社会发展规划要明确经济社会发展中政府与市场的分工。规划应更多探讨和谋划政府如何搭建战略功能平台和积极引导市场，为市场在资源配置中起决定性作用营造良好环境。比如，在产业导向方面，不是单纯列举发展产业的重点，而是更多反映政府应如何通过功能性政策引导市场投资产业；同时，对于充分竞争行业领域的具体规划布局可以考虑少提或不提。

　　适当延长国民经济社会发展规划期限

　　五年规划是我国国民经济社会发展中的重点战略文件，历次国民经济社会发展规划的期限大多在五年。究其原因主要是改革开放后我国在很长一段时间处于经济起飞阶段，经济社会发展速度较快，现实国情变化相对较快，五年规划期有利于切实把握经济社会变化的新情况和新要求，更好地指导现实经济社会发展工作。

　　目前我国经济社会发展进入了相对成熟的阶段，经济增长速度保持稳定或有所下降，包括基础设施等在内的现实经济社会条件变化的速度与节奏都较之改革开放前段时期有所放缓。与此同时，近年来全球主要国家和地区的战略规划期限都在10年左右或以上，比如《欧盟2020战略》、日本的《新成长战略》和《再生战略》、俄罗斯的《2020战略》等规划期都在10年左右，南非的《2030年国家发展规划》和韩国的《绿色增长战略》规划期均为20年。由此，我国未来发展规划的期限应考虑延长至10～20年。

　　从我国经济社会发展战略方向和实际情况看，党的十八大已为2020年前我国经济社会发展做出了明确导向，十八届三中全会为2020年前全面深化改革做出了具体安排，“十三五”规划五年战略指导的功能在一定程度上被弱化了。与此同时，2020～2025年是我国迈入高收入国家行列的关键时期，这一阶段我国经济社会发展的战略导向应在“十三五”规划期间提前谋划，以在较长时间内明确发展方向、保持政策定力，真正发挥中长期规划的战略功能。由此，“十三五”规划期限可以考虑展望至2025年，为我国顺利迈入高收入国家行列提供科学谋划和战略指导。

　　加快推进各类和各级规划体系的统筹协调

　　从我国现行规划体系看，存在国民经济社会发展规划与专项规划关系不清、中央政府规划和地方政府规划存在冲突、五年规划与年度计划衔接不紧等问题。“十三五”规划编制工作应重视这些问题，逐步推进各类和各级规划体系的统筹协调。

　　首先，应明确国民经济和社会发展规划与其他同级专项规划的关系。国民经济和社会发展规划是对全国改革开放和现代化建设的总体部署，是其他各级各类规划、年度计划以及制定各项经济政策的依据。但我国国民经济社会发展总体规划与专项规划之间内容交叉重复，而且专项规划发布时间太晚，有的专项规划甚至比总体规划晚2年才公布。考虑到这些问题，应从以下几方面加强二者的衔接。一是减少专项规划，其编制要限定在政府履行社会管理、公共服务职能以及需要政府扶持、调控和引导的领域，对于完全由市场发挥作用的竞争性领域，应逐步退出。二是要加强总体规划与专项规划内容衔接，完善各规划编制部门的沟通机制；总体规划完成后，专项规划要以此为纲，加强衔接；同时建立总体规划与专项规划衔接的责任制度，由专项规划编制部门负责衔接。三是总体规划与专项规划需同时启动编制，规划主管部门应明确要求专项规划与总体规划同年发布。

　　其次，应协调国家五年规划与地方五年规划的关系。受规划体制、行政管理、财税体制改革不到位及规划期与政府换届周期不一致等的影响，五年规划实施中经常出现以地方规划为主、中央规划难以在地方落实的结果。加强二者的衔接，可以从以下几方面入手。一是逐步划定中央政府与地方各级政府的事权，理清各级政府在规划方面的职责分工。二是加强二者指标的衔接，约束性指标要继续以科学发展观为指导，自上而下确定，中央政府负责制定、分解和落实，地方严格按照中央的要求贯彻、执行；预期性指标则应广泛征求地方政府的意见，自下而上确定，各级政府通过引导市场争取实现。

　　此外，应实现五年规划和年度计划的有效衔接。在市场经济条件下，中长期规划和年度计划都是政府履行公共管理和公共服务职责的重要依据和重要手段。但从年度计划执行看，经常出现经济增长、投资规模、能源消耗总量及相关指标超出五年规划的预期目标，而经济结构调整、经济发展方式转变、资源节约和环境保护、公共服务等与五年规划的要求差距明显等问题，影响了五年规划的有效实施。今后要把中长期规划作为制定年度计划的重要依据，加强二者的衔接，年度计划系列和指标体系应按照尽可能与中长期规划衔接的要求加以改进和创新。

　　强化规划的时代传承性和国际责任

　　五年规划一方面应一脉相承、前后呼应，注重其一贯性和传承性；另一方面应与时俱进，注重其现实性和时代性。与此同时，随着我国已成为全球第二大经济体，并在不久的将来成为全球最大经济体，国内战略政策的国际溢出效应逐步增强，因此中长期规划应综合统筹考虑国内与国外两个大局，真正担负起“大国责任”。

　　近年来，其他国家和地区的战略规划都考虑了时代传承性或国际责任问题。《欧盟2020战略》针对欧盟国家间互连性差和金融危机后经济增长乏力的现实情况，结合前期《里斯本战略》执行的失败教训，突出了“智慧增长、可持续性增长和包容性增长”的口号，力图建立一个“智慧的欧洲”和“流动的欧洲”，并实现区内国家间的包容性发展。南非的《2030年国家发展规划》针对金融危机后减贫趋势倒退和社会差距拉大的问题，提出要在未来二十年内实现减贫和社会公平；俄罗斯的《2020战略》针对其经济过度依赖能源出口的重大问题，提出要实现从“能源出口型经济”向“社会创新型经济”的过渡；日本的《新成长战略》和《再生战略》针对人口老龄化带来的长期经济增长乏力以及金融危机与地震海啸带来的短期经济冲击等问题，提出了“保持前沿国家地位”的口号，并提出要通过基础设施与产业合作推进实现与东亚国家（包括东南亚）共同进步。

　　同时，我国的规划编制工作应凸显规划的时代传承性。首先，要积极体现我国规划工作和规划内容的一贯性。可以考虑在“十二五”中期评估的基础上，对“十二五”规划完成情况及其经验教训进行系统总结，并将其写进“十三五”规划文本。其次，规划还可以考虑提出较为鲜明并具时代特征和时代精神的战略口号。比如参照《欧盟2020战略》，提出成为“协调、智慧、可持续性和包容性发展的负责任大国”的战略导向。

　　此外，应通过“开门办规划”和“出门讲规划”体现我国战略规划的“大国责任”。首先，“十三五”规划不仅要针对国内经济发展战略导向进行谋划，还需考虑适当加入我国对外战略和带动周边及亚太地区国家与发展中国家包容发展的长期规划内容，体现规划的国际性。与此同时，规划在制定过程中应以适当的方式与相关国家进行沟通，了解他们对我国规划的建议与诉求，并在规划制定后在全球进行广泛宣讲，不断提升五年规划编制工作和实施执行的开放性。另外，还应以对外规划宣讲为契机，积极向发展中国家传输我国战略规划历史经验，推广中长期规划的“中国模式”，拓展我国中长期规划工作的“外溢效应”。（作者单位：国家发展和改革委员会经济研究所，本文为2014年度国家社科基金重大项目“十三五时期我国发展环境、发展趋势和战略思路研究”的阶段性成果之一）

编辑：周文

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