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环境保护是经济下行的原因吗？

常纪文

//m.auribault.com 2015-07-07 来源：中国环境报

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　　对产能过剩、技术落后的污染型企业进行整顿关停不仅不会影响全国的经济发展，还会促进产能优化，避免劣币驱除良币的现象。因此，从全国的发展质量即绿色GDP的大局看，不仅没有降低，反而有所提高。

　　如果将经济下行的责任推卸给环保部门和地方政府，从小处看，是为了一地的经济发展，为自己的小利益打算盘；从大处看，是否定中央的生态文明建设路线和改革路线。

　　在未来十年内，我国将处于还债期，环境保护的形势仍将严峻，工业就业问题和工业财政形势也仍然严峻。各地必须化这一还债期为历史发展契机，支持技术创新，加强产业结构调整。为此，各地方政府要做好打持久战的准备。

　　从历史的观点看，此次经济下行到什么时候结束，就要看创新经济时代什么时候全面到来。

　　环保部门和地方各级政府采取严格措施，关停、取缔一些环境污染企业，整顿一些环境风险企业，是基于环境保护和生态文明建设的历史紧迫感，是按照《环境保护法》实施的保护区域环境安全的行为，不存在法外施政的情形。反之，就是环保部门和地方党政领导失职。失职就要追责。

　　建议按照中央最近通过的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，追究有关地方党政领导的责任。只有这样，才能震慑一些不顾大局的地方党政领导，为生态文明制度建设打下坚实基础。

　　最近一些省份提出，因为化解产能过剩，治理大气污染，保护水体环境，而大大影响了GDP增长。特别是一些媒体关于山东省临沂市因为关停企业，失业率达到6万多人、企业债务达到千亿元的报道，将环境保护工作和环境保护部门推到风口浪尖。临沂市是诸多工业城市的缩影，其他省份也存在类似情形。此报道引起了中央和有关部门的高度重视。企业少了，就业就少了。就业少了，就会危及社会稳定。为此，中央责成有关部门认真调研，讨论原因和对策。笔者认为，对于环境保护与经济下行的关系，应当基于历史和发展的观点，有一个全面、客观、清醒的认识。

　　对产能过剩、技术落后的污染型企业进行整顿关停不仅不会影响全国的经济发展，还会促进产能优化，避免劣币驱除良币的现象

　　最近，有几家媒体报道说，临沂在环保部约谈之后，出现了经济下滑、失业率提升等问题，引起社会关注。这两者是否真的存在必然的逻辑关系，有待进一步调查证实，不能贸然下结论。即便因为严格环境执法监管，导致了GDP增速下降，那也只是环境污染型经济和资源消耗型经济的下降，是经济转型升级过程中必须付出的代价，必须迈过的坎。从一些地方的实践来看，对产能过剩、技术落后的污染型企业进行整顿关停不仅不会影响全国的经济发展，还会促进产能优化，避免劣币驱除良币的现象。因此，从全国的发展质量即绿色GDP的大局看，不仅没有降低，反而有所提高。

　　当前，影响经济下行和就业率的因素很多，各地情况也不一样，例如，企业土地成本提高、人口老龄化等导致的劳动力成本提高也是重要因素，不能把矛头指向环境保护。这完全是误导。有人指出，即使不进行环境保护，高成本和低效益的发展模式也难以保证经济持续增长。总体上看，2008年发生的世界经济危机到现在还没有结束，而且近期也没有结束的迹象。2013年以来，世界经济重新进入本轮经济危机中的新一波萧条期，我国也没能幸免。而且，此波萧条期到目前还未结束。德国等发达国家在经济危机期间并没有沉沦，而是加紧进行科技研发，进行工业4.0革命，目前已取得突破性进展。2008年以来，我国中央政府也因势提出，要化危机为机遇，在经济危机期间大力开展产业结构调整，不得发展过剩产能。然而，一些地方党委和政府并没有看清形势，不是通过鼓励科技革新和发展创新经济渡过难关，而是继续沿用以前的土地财政、污染财政和资源财政，大拆大建，为环境污染、资源消耗的产业发展大开绿灯，致使环境污染和资源浪费，甚至比之前更加有过之而无不及。殊不知，这一行为造成两个严重后果：一是大幅增加了污染排放的总量，全国性的雾霾现象就此发端；二是导致过剩产能和产业结构不合理的现象更加严重。这为目前我国调整产业结构、保护环境造成了极大障碍。

　　现在的关停整顿是在还历史环境债，而且还会持续一段时间

　　临沂现象证明，各地区不能忽视有限的环境容量毫无限制地追求粗放式经济发展总量。一些地区享受了粗放式发展带来的成果，却没有做出必要的环境保护投入，这必定要付出沉重的事后代价。目前，临沂等地因为企业关闭、取缔、整顿出现的失业和财政问题，不能成为绑架民意和中央部署的借口。如果继续回到之前的发展道路上，后果将更加严重，经济和社会危机将难以克服。现在采取坚决的措施调整产业结构，是为今后的经济和社会可持续协调发展打下良好基础。如果将经济下行的责任推卸给环保部门和地方政府，从小处看，是为了一地的经济发展，为自己的小利益打算盘；从大处看，是否定中央的生态文明建设路线和改革路线。

　　从历史的观点看，此次经济下行到什么时候结束，就要看创新经济时代什么时候全面到来。中国疆域广袤，区域差异明显，从目前来看，如果要整体进入创新经济时代，尚需时日。从环境治理规律看，如果我国的经济和社会发展不出现较大波动，在2030年之前，我国的碳排放将达到峰值；2025年之前，我国的人口总量将出现下降，主要污染物的排放总量将越过拐点。也就是说，在未来十年内，我国将处于还债期，环境保护的形势仍将严峻，工业就业问题和工业财政形势也仍然严峻，因此，我们应当有耐心。各地必须将这一还债期化为历史发展契机，支持技术创新，加强产业结构调整。为此，各地方政府要做好打持久战的准备。在打持久战的初期，出现一些关于环境保护与经济发展关系的舆论反弹，是很正常的。

　　环保部门和地方各级政府采取措施保护环境，是小利益服从大格局的依法履职行为

　　按照我国宪法和党的十八届四中全会决定，各级党委和政府必须依宪执政、依法办事。被誉为史上最严的《环境保护法》是从我国长远发展的角度修订的，是基于“五位一体”的整体格局修订的，各级党委和政府必须服从大格局，不折不扣地实施。环保部门和地方各级政府采取严格措施，关停、取缔一些环境污染企业，整顿一些环境风险企业，是基于环境保护和生态文明建设的历史紧迫感，是按照《环境保护法》实施的保护区域环境安全的行为，不存在法外施政的情形。反之，就是环保部门和地方党政领导失职。失职就要追责。

　　针对违背中央决策和部署的行为，应按照党的十八大以来的要求进行追责

　　目前，一些地方的环境污染现状和庞大的低端过剩产业结构，是2008年经济危机以来地方党委和政府扩大已经过剩的产能建设造成的。在一些地方，多达50%的项目属于违法建设工业项目，至今仍然不具有合法身份。这一违反政策和法律决策的行为，导致环境污染困局难解、化解过剩产能艰难、影响社会稳定的局面，造成国家和社会的严重损失。

　　党的十八大以来，中央提出要建立生态环境损害终身责任追究制度，并为此进行制度构建工作。有关地区的党委和政府，必须对此轮经济危机期间的盲目决策付出代价，即使一些主要领导干部退休、调离和升迁，也得追责。建议按照中央最近通过的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，追究有关地方党政领导的责任。只有这样，才能震慑一些不顾大局的地方党政领导，为生态文明制度建设打下坚实基础。

　　针对经济下行趋势要出台扶助式的环境保护政策

　　首先，应当宽立法、因地制宜立法，包括环境标准的制定要结合国情。在环境守法还不是常态的情形下，法律要求和环境标准的制定不是越严格越好。现在要做的是严格执法，回归到全面、严格执行达标排放这一基础的管制手段上来。只有全面实现达标排放，打下环境法治基础，才能逐步提升环境标准。

　　其次，应当理清中央和地方的环境与发展事权关系。按照环境保护法律规定，地方人民政府对环境质量负责。但是，地方对本地的经济和环境保护却缺乏完全的自主权。因此，在实行环境保护党政同责和生态环境损害责任终身追究制的基础上，中央和地方的事权划分应按照权责匹配的原则，重新划分。除了宏观调控外，中央要大幅度放权到地方；中央有关部门要加强对全国生态环境质量的监测，加强对地方的环境监察和考核，加强对地方环境保护党政同责的实施等。

　　第三，应当原则性与灵活性相结合地实施新《环境保护法》。《环境保护法》要严格实施，但是也应利用责令企业整改这一法律责任的规定，在自由裁量权的范围内，由有关部门出台细则，给企业必要的整改期与升级期，不要盲目地予以取缔和关闭。在升级改造方面，国家和地方各级人民政府要给予资金和技术支持，不要因升级改造是企业的主体义务而袖手旁观。放任企业倒闭，是不符合服务型政府要求的行为。

　　第四，应当改革全国性的总量控制制度，按照环境质量管理的要求，针对区域、流域与单元实施大气和水污染物排放的总量控制。要大力支持环境污染第三方治理，发展环境保护产业，通过建设污水集中处理等污染处理设施，提高设施的纳污和处理能力，共享环境治理设备和技术，减少环境治理成本，为企业遵守环境保护法律法规的要求提供必要的条件。

　　此外，有关部门还应当拿出切实的手段支持企业进行环境保护技术革新和银行信贷。目前，一些环保新技术的推广存在制度障碍，很多新技术因为既有的政策和评审体制，难以被迅速推广。由于经济下行，信贷风险加大，大部分银行不愿意贷款给工业企业特别是中小工业企业，导致企业无钱进行科技创新与升级改造。这些需要引起有关部门重视。（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）

编辑：周文

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