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长江经济带建设：水资源立法须先行

陈晶莹

//m.auribault.com 2015-04-17 来源：文汇报

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　　从长江经济带的战略定位看，长江黄金水道功能的提升、沿岸的开发、产业转型升级和中上游承接产业转移，无不与长江经济带水资源的保护管理息息相关。故立法先行方能确保长江经济带沿岸开发的合理性、产业布局的科学性和水资源保护的有效性，并确保长江沿岸百姓能够因经济带的建设发展而体验到相应的、更多的获得感

　　长江是中国第一大河，由九省二市的43个地市共同组成的长江经济带，其人口和生产总值均超过全国的40%，是我国一条黄金般的经济带。作为中国经济“新常态”下的三大战略之一，长江经济带的建设担负着进一步开发长江黄金水道，加快推动长江经济带发展，形成生态文明建设先行示范带的重任。然而，目前长江经济带沿江流域的水环境状况仍十分严峻，水质型缺水、饮用水源安全隐患、水环境质量和水生态破坏等问题都尚未从根本上解决，难以适应长江经济带建设和发展的需求，甚至将影响、阻碍长江经济带的建设和发展。

　　长江经济带面临的水资源问题挑战

　　按环保部统计，2012年长江全流域废水排放量达到217亿立方米，比2003年增加了32%。长江干流中游及以下已形成连绵一体的近岸水体污染带，并正在加快恶化。工业方面，重化工业围江格局基本形成，长江沿岸已集聚着约有40余万家化工企业。农业方面，随着种植业、养殖业发展，化肥、农药施用强度加大，农业排放水质趋于恶化。城镇方面，人口的城镇化使得生活污水排放量大幅增加，2003年以来增长了59%，远超过废水排放总量的增幅。今后，随着长江经济带发展，中上游人口、产业可能加快向长江沿岸汇聚，流域水污染防治工作将更具重要性和迫切性。

　　值得一提的是，水运具有量大价廉的特点。然而水运船舶运输中的运营排放和事故污染却是水资源环境遭破坏的隐患。数据显示，长江沿江地区85%以上的煤炭、铁矿石、70%以上的原油和80%以上的外贸物资，都通过水运完成。长江干线完成货物通过量约20亿吨。其中，无注册登记、无船级证书、无适航证书的“三无船舶”并不少见，这种船舶事故率高，违规超标排放的监管难度大。此类事故往往给水环境、生态资源和社会稳定带来严重的后果。

　　缺少有效统一的沿江水资源管理体制机制

　　鉴于长江经济带沿江流域跨省市跨区域的客观条件，水资源管理存在突出的行政分割与职能交叉问题。第一，“分割管理，各自为政”。地方政府往往不够重视沿江整体的水环境生态的保护。有些地区特意将化工、石化、造纸、印染、制药、农药、皮革、电镀等污染严重的行业布局在地区边界，存在上游排污、下游取水的情况。第二，“多头管理、职能交叉”。水利部门负责水量水能管理，环保部门负责水质和水污染防治管理，市政部门负责城市给排水管理，等等。在水道开拓建设、水资源保护规划与水污染防治规划、水功能区划与水环境区划、水资源与水环境管理的监测体系与标准、数据共享等方面，缺少有效协调，甚至还存在着明显冲突。第三，毗邻边界的水环境功能不匹配、水质和水耗标准各异，各地在具体治理措施和监管要求上的差异更大。由于行政分隔和利益冲突，当发生跨行政区的水污染事故和纠纷时，难以形成及时有效的协同防控，将损失降低到最小。

　　现有水资源相关立法不能适应经济带发展需求

　　目前，有关长江沿江水资源的管理与保护的立法有《中华人民共和国水法》（以下称《水法》）、《中华人民共和国水污染防治法》（以下称《水污染防治法》）等，都未从整体上对长江流域性水资源管理、水环境保护、水污染防治等作出专门的法律规定，且在执行中也缺乏流域整体性保护和治理的体制机制和有效措施，对全流域资源环境保护难以形成有效支撑。2014年9月12日国务院发布的《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》虽然已经把水污染治理和水环境作为重要保护的内容写入其中，但是原则性引导性的内容多，可操作性有限。

　　进一步看，《水法》和《水污染防治法》这两部法律之间也存在矛盾和冲突，操作性差、定位不明，监督机制和配套惩治措施缺失。如：根据《水法》，流域综合规划和水资源保护等专业规划由国家水利部门组织编制并实施，专业规划应服从综合规划；根据《水污染防治法》，流域水污染防治规划由国家环境保护部门编制并组织实施。现行法律都没有明确同一流域的综合规划与水污染防治规划的关系，以及水污染防治规划与综合规划、水资源保护规划如何协调。当地区经济利益与流域整体利益发生冲突时，缺乏强有力的协同约束机制和惩治手段。而现行的区域联防联治，也仅局限于中下游少数省份，难以从源头上控制污染，效果非常有限。

　　长江经济带呼唤统一的“长江经济带水资源法”

　　从长江经济带的战略定位看，长江黄金水道功能的提升、沿岸的开发、产业转型升级和中上游承接产业转移，无不与长江经济带水资源的保护管理息息相关。故立法先行方能确保长江经济带沿岸开发的合理性、产业布局的科学性和水资源保护的有效性，并确保长江沿岸百姓能够因经济带的建设发展而体验到相应的、更多的获得感。

　　由此建议由全国人大常委会在长江经济带制定“长江经济带水资源法”，使其效力优于现有与长江经济带水资源相关的法规条例，为实现长江经济带的国家战略提供法律支持。法律应明确长江全流域生态环境监管和综合治理的目标，确立相关基本原则，包括“统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施”原则、全流域分区分类发展原则、发展规划与水生态安全衔接原则等等。明确相关管理主体、适用范围，以建立协同有效的水资源管理制度，推动流域水生态环境的全面优化。

　　从西欧、美国、加拿大、澳大利亚等地的跨国、跨州或跨区域的流域管理经验看，不管是西欧的保护莱茵河国际委员会还是美国特拉华流域管理委员会，都为解决跨国跨州的水资源管理问题提供了保证，是成功的流域综合管理的关键。建议在长江流域统筹建立“国家主导、地方协同、专家参与”三方组成的“长江经济带水资源管理委员会”，重点负责规划开发与保护治理的定位和以满足经济带建设发展需求为前提的关系协调、加强断面监测考核、对地方政府职责范围内工作的监督和具体事务的协调。委员会的综合管理和协调职能不替代各省市地方政府的职责，辖区的水资源保护管理等具体事务仍由地方政府负责。（作者为全国人大代表，上海金融学院副校长、法学教授）

编辑：周文

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