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用新理念新思维引领前行

汪纪戎

//m.auribault.com 2015-02-03 来源：中国环境报

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　　新修订的《环境保护法》体现了党和国家对保护环境的深入思考和全面要求，是从法律层面为化解发展与保护环境的深层次矛盾、推动科学发展、不断改善民生做出的顶层设计，彰显了党和国家向污染宣战、解决突出环境问题的决心和意志。

　　修订《环保法》彰显治污决心

　　众所周知，改革开放30多年，我国快速发展，在创造经济奇迹、带来巨大社会财富的同时，也积累了大量的生态环境问题。发达国家上百年分阶段出现的资源和环境矛盾，在我国集中显现。

　　由于人们生活方式、健康模式快速转变，我国也在几十年间完成了发达国家上百年才完成的疾病谱转变。发达国家和发展中国家的疾病和健康问题在我国同时存在，并形成双重负担。

　　经济学理论认为，消费是最终需求，但没有了健康后的最终消费也只能是交给医院的天价医疗费。因此，急需高度重视环境问题对人体健康的影响。

　　当前环境问题的突出表现为：

　　一是主要污染物排放总量大，减排任务艰巨。

　　二是环境污染仍然十分严重。2013年，七大流域国控断面中，劣Ⅴ类仍占10.8%；按照环境空气质量新标准开展监测的74个城市中，细颗粒物（PM2.5 ）年均浓度为72微克/立方米，是二级标准（35微克/立方米）的两倍，极端天气状态下更是高得惊人，74个城市中仅拉萨、海口、舟山3个城市达标；土壤环境质量总体下降，受污染的耕地威胁着农产品安全。

　　三是环境风险继续增加。长期积累的环境矛盾正集中显现，因污染引发的群体性事件时有发生。

　　此次《环境保护法》的修订是多年努力的结果。人大修订法律一般情况下，如果修订稿3次不能被通过，就会被搁置。《环境保护法》修订过程可谓不放弃、不抛弃。新《环境保护法》经过4次修订才最终通过，其中透露出的信息不言而喻。

　　这部法律的通过，既体现了国家在司法层面的顶层设计，又汇聚了地方在环境司法领域的有益探索和经验。从某种程度上说，此次修订的《环境保护法》是新中国历史上最严厉的部门基础法之一，也是目前最好的环境与自然资源保护领域的法律。新法实施后，必将对我国的环境保护事业起到保驾护航作用。

　　与原法相比，新修订的《环境保护法》在许多方面有超越和突破。例如，明确授予环保部门对违法排污设备的查封、扣押权，这对及时有效查处、纠正违法行为意义重大；4种情况下，可采取行政拘留措施，具有极大的威慑力；按日计罚的规定有利于解决违法成本低而守法成本高的问题，能有效遏制违法排污企业的侥幸心理；明确环境监察机构的法律地位，赋予了其现场检查权等。这些赋权，是对环境管理有力的法律支持，有利于树立环保部门的执法权威。同时，依法公开环境信息、完善公众参与、建立社会诚信档案、公布违法黑名单等制度，将使环保部门拥有更多的管理手段。

　　环保部门被问责风险增大

　　被赋予更多的权力的同时，必然也要承担更多的责任。能否很好地行使新修订的《环境保护法》所赋予的权力，承担起应尽的责任，考验着各级环保部门的意志和能力。目前，长期以来存在的体制不顺，职能分散、交叉等问题仍未解决，现实中有法不依、有法难依、执法不严、违法难究的现象还较为普遍。全国人大大气污染防治法执法检查报告表明，2013年受理的大气污染的举报案件约八成并未查处。环境执法能力的软硬件都有待加强，否则环保部门不敢用、不会用、不能用被赋予的权力。环保部门很可能因权力使用不当而被追究行政责任或者成为被公益诉讼的对象。

　　当前环境形势日益严峻，环境监管责任空前加大，法律赋予的权力越来越大，社会舆论的监督越来越严。基层环保部门往往难以适应，有些地方环保部门屡被问责，原因固然很复杂，但一个不容忽视的问题是，基层环保队伍还不够职业，还没完全进入状态。

　　严格问责已是大势所趋。中共十八届四中全会强调，要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。随着新《环境保护法》的实施，面对越来越严格的问责，环保部门要勇于负责，敢于担当。

　　大家常说，顶得住的站不住，站得住的顶不住。实际上还有很多顶得住也站得住、顶不住也站不住的例子。从大的方面讲，顶住是事业需要、职责所在；从小的方面讲，顶住了站不住顶多换个岗位，而顶不住，则可能是被问责，丢了乌纱帽，当政府的替罪羊。加强基层环保队伍的职业化建设，打造一支既懂专业又很职业的有激情、敢担当、勤思考、善协调的基层环保队伍是当务之急。

　　法律的生命在于实施，法律的权威来自执行。各级环保部门为新《环境保护法》的实施做了充分准备。广大环保工作者要勇敢地承担起历史责任。当前要加强对新《环境保护法》法条的学习，准确掌握相关法律规定，善用铁规、勇用铁腕，首先解决一些损害群众健康的突出环境问题，管出成效、管出权威。

　　几个亟待引起重视的问题

　　就以下几个问题进行探讨。

　　首先，既然经济、社会发展应与环境相协调，那环境本底、环境承载力、环境容量就既是经济、社会发展规划编制的基本立足点，又是实现可持续发展战略的落脚点。两个规划不能两张皮，必须相吻合、相衔接。否则执行起来都要打折扣。

　　其次，环保工作之所以得不到高度重视，除了GDP的指挥棒过强、全社会浮躁情绪之外，还因为环境问题是慢刀子杀人，潜移默化产生影响，不像安全事故能够短时间产生巨大社会影响。这种情况下只就环保说环保很难真正得到更多关注和支持。而社会发展以人为本，人的发展以健康为本。因此，环保工作一定要和公民健康挂钩、与疾病趋势挂钩。研究环境与健康问题，才能真正被重视。而目前的制度和目标均未与健康挂钩。

　　美国两次修改PM2.5的标准时均同时告之健康社会效益就是很好的样板。美国1997年发布PM2.5标准，2006年将PM2.5日均浓度从65微克加严为35微克，测算出的社会健康效益是：执行新标准将每年至少减少1.5万例过早死病例；减少7.5万例慢性支气管病病例和1万例心脏病病例；减少310万个因细颗粒污染造成的缺勤等。2012年12月，美国再次将PM2.5年平均限值从15微克修改为12微克，新标准每年可以挽救1.5万美国人的生命。

　　而我国目前环境管理制度偏重显性强的污染物控制管理，对与人体健康关系密切、但对危害过程长期或不明、暴露途径不清的特征污染物，缺乏管控制度和手段。应该说，按健康风险管理的要求，当前的环境管理制度不仅效能不高，而且前置控制无力，预防预警明显不足。

　　此外，环境与健康关注的不应只是污染事故造成的损害。突发性的健康问题固然要被高度关注，但更应关注大环境、小环境中的潜在致病因素；不应只就环境分析问题，还应与医疗和卫生部门联合，从疾病分析中抓环境因素。

　　第三，我们总是抓主要矛盾和矛盾的主要方面。这种做法虽能立竿见影，但头痛医头、脚痛医脚，只是被动应对，缺乏预见性，顶层设计不够。

　　实际上，环保部门应是理念新、思维超前、有担当、引领前行的部门。环境保护部应投入一定的力量研究趋势性问题，超前策划（目标、标准、对应的效应等都应提前10年）。惟有如此，方能起到引领结构调整、促进技术进步、推进科技创新的作用。

　　具体而言有以下方面：

　　一方面，雾霾控制仍需抓好以下方面。一是进一步研究如何充分利用余热减少非饱和气排空量。雾霾突然严重是否与企业降低排烟温度有关？一些专家认为，强化监管后，锅炉脱硫脱硝正常运转率提高，但同时为了节能降低了排烟温度（从原来要求高于115度降至低于80度）。这就形成大量非饱和气，这些气体被排出烟囱，遇到静风天气飘浮在低空形成燃煤、燃气气溶胶。如果这种观点确有一定道理，就需要研究如何充分利用余热减少非饱和气排空量。

　　二是绝不能只关注PM2.5，还应同时关注形成PM2.5的重要前体物VOC和SVOC.例如，国合会研究预测，无论基准情景还是政策能源情景，2020年、2030年能源VOC排放量中，溶剂使用的排放占比均超过40%.应特别关注溶剂使用存在的问题和必须采取的各类措施。美国的国家排放清单中就列有九大溶剂使用行业，其中表面涂装类又细分为13个分行业，而分行业中的建筑涂料类再细分为19种溶剂。可见溶剂使用排放VOC量大面广，涉及到生产全过程、社会活动和家庭生活的方方面面。我国涂料年产量近1300万吨，而其中环境友好型涂料使用率不足50%，较发达国家低二三十个百分点。从类别看，近50%是溶剂涂料，易挥发甲醛、苯等VOC物质。以增塑剂和阻燃剂等为代表的SVOC更是在常用的室内材料和物品中广泛存在并长时间散发。

　　三是要让公众知道生活方式、行为习惯对排放的影响。有数据表明，七八平方米的房间，吸一只烟后，PM2.5就会达到110PPM.虽然个人排放总量不算大，但对长期在室内生活工作的人影响不容小觑。更重要的是要增强公众环境意识，引导公众改掉不良生活方式，从自己做起，从身边小事做起。公众环境意识增强了，政府制定的需公民配合的措施才能更好地落实。

　　另一方面，必须尽快把非道路移动源、非道路用机械纳入管控，如船、飞机、火车、施工机械、农用机械等。编制清单固然重要，但更迫切的是提高柴油机产品标准和柴油标准、排放标准。只有尽早出台目标、标准，才有可能用10～15年时间更新交通工具。

　　有资料显示，2012年全国消费成品柴油1.7亿吨，是汽油消费量的两倍；而约有2/3的柴油消费集中在非道路、水运等方面，柴油机动车颗粒物排放占机动车排放的95%，是真正的排放主体。

　　此外，船用柴油的含硫量不容忽视。日前，有消息称国际海事组织已批准4个控排区，要求进此区域要换成清洁油（含硫小于1%，2015年后执行0.1%）。我国海船一旦进入控排区就要守规，因此，我国此类标准应尽快与国际接轨。国内研制的碳化硅车辆净化器技术成熟，是柴油机排放颗粒物的克星，产品也列入重点环保实用技术，但外国用户多于国内用户。因此，应双管齐下，在用车加装净化器，新柴油车、机等出厂前配套装好净化器。同时，加严产品、油、排放标准。目前，很多加油站仍销售普通柴油，在此形势下，惟有综合管控才能取得提升油品质量的理想效果。（作者系中国生态文明研究与促进会创建促进委员会副主任、第十届全国政协常委、第十届全国政协人资环委委员、原国家环保总局副局长）

编辑：周文