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京津冀环保调控和共治如何实现一体化

常纪文 //m.auribault.com 2014-11-24 来源：北京日报

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京津冀一体化起步走（潘旭涛图）

　　从更大的范围优化产业结构，优化管理和人力资源配备，优化自然资源配置，统筹环境保护工作，即从管理上的优化上获得经济和社会进一步发展的空间——

　　京津冀环保工作一体化需要法治保障

　　京津冀地区的环境问题特别是大气污染问题，近年尤其突出，严重制约了三地经济和社会的持续发展。环境问题产生的重要原因是区域经济发展不平衡，区域环境保护缺乏统一的规制。为了促进京津冀地区经济和社会进一步发展，促进环境质量整体改善，必须通过经济、社会和环境保护区域一体化的措施，从更大的范围优化产业结构，优化管理和人力资源配备，优化自然资源配置，统筹环境保护工作，即从管理上的优化上获得经济和社会进一步发展的空间。京津冀环境保护一体化既是对行业和区域分割式发展模式的突破，也是实现三地可持续协同发展的唯一出路。

　　2014年2月，中央把京津冀协同发展上升为重要国家战略。习近平同志在中央深改组第二次会议上提出，凡属重大改革都要于法有据，确保在法治轨道上推行改革。作为京津冀一体化的重要组成部分，京津冀环境保护的一体化，包括有效的区域环境保护协同和区域环境保护共治，须在法治的框架和国家治理体系建设的指导下进行，最大限度地统一各方的步调，协调各方的行动，追求最大的共同利益。

　　建立健全统一的区域环保调控制度和机制

　　（一）统一的环境规划措施

　　环境问题的区域性决定了必须根据环境容量，制定和实施统一的区域环境规划。制定环境规划时，三地应当以问题为导向，寻求解决的方法，设计有效的措施，切忌“同床异梦”。规划的制定应符合以下要求：一是层次分明、逻辑清晰、井然有序，明确国家如何统筹、京津冀如何落实、任务怎么分配等。二是应明确谁跟谁协调、谁跟谁一体化的问题。环境问题是京津冀一体化的关键催生原因，因此，一体化中应重点保护北京及周边地区的生态环境。

　　（二）统一的政策与规划环评措施

　　新《环境保护法》第14条为政策环评的实施打开了大门。京津冀地区在制定政策时，预先制定出多个政策方案，再预测、比对可选方案对区域内的社会、经济和环境影响，最后进行优选或者否决。统一的规划环评实质内涵为环评会商制度。编制机关在编制区域内可能对环境造成污染和破坏的规划时，应当同时进行环境影响评价，并与区域内有关部门进行会商，将会商意见以及采纳情况作为规划环境影响评价文件审查和规划审批的重要依据。

　　（三）统一的区域总量控制措施

　　为了整体改善环境质量，达到环境质量标准的要求，应当实施区域总量控制制度。总量控制包括水量的总量控制（工业）、区域煤炭使用的总量控制、污染物排放总量控制。要统筹考虑整个京津冀地区环境容量，再进行三地排污指标的分配。通过总量控制制度，可以倒逼节约用水，倒逼企业使用清洁能源，开展节能减排行动，倒逼排污权交易市场开展交易。

　　（四）统一的环境标准和排污费收费标准

　　统一的环境标准是区域环境保护协同治理的必要前提，京津冀一体化首先应当统一的是区域环境质量标准，建议由环境保护部根据实际情况制定严于国家标准的京津冀地区环境质量标准。其次，要建立统一的区域污染物排放标准，否则会出现“我保护，你污染”的尴尬局面。再次，要建立统一的排污收费标准，否则会出现污染产业跨区域转移现象，既不符合区域责任公平的要求，也造成监管的困难。统一排放标准和收费标准意味着更为严格的环保要求，河北可能无法施行。为此，中央和北京、天津应予以技术和资金援助。

　　（五）统一的环境保护补偿措施

　　京津冀环境保护一体化宜实行共同但有区别的责任原则，突出权利和义务的一致性，即各地区和单位都有责任保护环境，但污染重的地区和行业要承担更大的责任，承担更重的节能减排义务。为了帮助落后地区履行职责，应建立环境保护补偿制度，即在明晰权利义务的基础上，创建污染防治补助、区域生态补偿方面的经济帮扶机制，如建立对河北白洋淀、张北防护林工程的生态保护补偿制度。河北的环境改善了，北京、天津基于自己的受益应给予河北以一定的支持。值得注意的是，生态补偿不能异变为单纯的资金划拨，可转为公益项目和民生改善方面的长效援助。

　　建立健全统一的区域环保共治制度和机制

　　在国家治理体系和法治建设的时代背景下，“共治”的法治化利于统筹各方的资源，弥补行政资源之不足，最大限度地发挥各方在公共事务管理中的参与、协作和监督作用。

　　（一）信息公开一体化

　　由于环境信息牵涉诸多地区、多部门，京津冀区域内信息公开的主体之间须做好协调工作，确保公开的信息准确和统一，否则会给社会带来困扰并影响政府的公信力。关于公开内容，面对京津冀严峻的环境问题，三地可协商共同编制更宽的可公开信息清单和不可公开信息清单，保证可公开信息内容的统一。

　　（二）公众参与一体化

　　京津冀环境保护的一体化，如缺乏公众的参与和监督，也是无效的。河北省即将出台《河北省公众参与环境保护条例》，建议北京、天津在与河北沟通和协调的基础上也出台相应条例，用制度和机制保障和落实公众参与。此外，还应建立支持公益诉讼的机制，用公益诉讼来监督京津冀一体化中出现的环境违法行为。

　　（三）监管执法一体化

　　在中央的牵头和协调下，建立区域内环境保护及其相关部门的联席会议制度和联合执法机制。在联合执法方面，首先应建立区域环境管理信息共享网络平台，使得区域内各环境保护及其相关部门能够实现在网上实时发布、查询、通报、协查企业违法排污等信息。其次，区域内要协商并统一相关执法的规章制度和管理措施，形成一致的执法标准和尺度。再次，推行统一的执法标准。区域内的单位可以互相派员开展学习和交流，共同提高。此外，建立统一的联动执法核查机制、统一的交叉检查执法机制，三地交互检查，检查还应邀请人大代表、政协委员和NGO参加。此外，还应建立统一的跨界环境污染纠纷处理沟通和协调机制、统一的上访调查处理程序和联合调查机制。

　　（四）监测应急一体化

　　监测、预警和应急是完整的污染防治体系中的重要环节，环境保护部宜建立京津冀地区的统一监测网络，牵头建立统一的重污染预警会商和应急响应机制。为此，首先要搭建区域内的信息共享平台，共享监测和预警的信息。其次应建立包括网络在内的多种信息发布平台，用于发布预测和预警信息。在预测到即将发生区域重污染时，区域内各相关部门要积极会商、统一启动应急预案、联合应对重污染事件。（作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社科院法学所教授）

编辑：周文