在去年召开的深圳市人大、政协两会上，如何深化行政审批制度改革再次成为各方关注的焦点，人大代表、政协委员纷纷就推进政府职能转变发表看法。这触发了我们对这些问题的进一步思考。

　　（一）

　　促进计划经济管制型政府的职能转变，是改革开放、确定市场化发展道路以来，自中央到地方各级政府一项恒久任务，发轫于深圳的行政审批制度改革就肩负着这个重大使命。行政审批制度改革是一项触及体制、涉及权益、牵连制度、影响管理的重大改革，关系政府理念更新、职能转变、机构调整、规程改进以及监督制约机制、协同联动关系、社会组织培育等一系列问题，它既是解决各类现实问题治理举措，更是政府顺应社会变革的治理之策。人们习惯于把这类改革称为政府的自我革命，将其作为政府改革的“先手棋”和宏观调控的“当头炮”，并在“放、管、服”改革中打掉发展的“拦路虎”，为市场主体“舒筋骨”，营造有利于大众创新、万众创业的社会环境。

　　推进行政审批制度改革的目的之一是要降低交易的制度性成本。不完成由计划经济向市场经济的转型，政府职能转变的任务就不可能完成；同样，政府改革所要实现的职能转变的方向，是要建立与市场在资源配置中起决定性作用相匹配的管制职能、服务职能、监管职能。也就是说，政府的根本价值在于能为社会提供它所必需但又不能自我产生的公共秩序、公共设施，提供公众满意的公共服务、服务产品。在现代社会下，政府已不能为自身存在而存在，需要用施政结果证明这种存在的必要性、合理性。毫无疑问，这个政府应该是依法行政、透明廉洁、运转高效的服务型政府。

　　（二）

　　在中国，深圳的市场经济发育最早、体系最完善、要素最健全，无论是企业还是市民对市场经济的接受程度都更高，更加相信个人的力量，更愿意借助市场实现自我愿望，而不是像内地传统工业城市习惯于依靠政府，有事就要找政府。市场化、法治化和国际化程度较高的环境，就为深圳率先完成政府职能转变，建立能够实现有效治理的现代政府提供了有利条件、奠定了客观基础。但是，创造了无数“第一”的辉煌改革历史，也容易使深圳在被人曾经“仰慕”学习的骄傲中自我欣赏、故步自封，如果再背上了卸不下的荣耀包袱而瞻前顾后、担不起的不确定风险而患得患失，就可能失去继续敢领改革风气之先的无畏勇气和超凡胆识。

　　市场经济下的政府，应是市场优先、社会优先、公民优先的职能有限的政府，以此才能合理界定政府与市场、政府与社会的边界，这同时也是一个动态的不断调整的进程。全球化竞争日趋激烈，区域竞争愈加白热化，任何地区都处在不进则退的境遇，即使领跑在先。深圳仍然需要进一步解放思想、真抓实干，以更大的勇气、更强的力度推进以简政放权为核心的行政审批制度改革，打造审批最简、管制最少、服务最优、自由度最高的城市，要通过政府管制变革增强城市的魅力，通过政务服务品质增强这座城市对资金、人才的吸引力，密切与全球市场的关系、增强对周边区域的辐射力。从这一点讲，是与深圳要建设的市场化、法治化、国际化的现代城市目标完全一致。

　　（三）

　　客观地讲，世界各国政府在推进自身转变上都表现出极其类似的被动性。政府职能在行政体制诸多要素中更具基础性、前提性，抓住政府职能转变的核心，就抓住了政府改革的命门。历史同样证明，在市场和社会的共同作用下，政府职能转变的根本出路在于政府承担的管制职能与服务职能能够形成此消彼长的关系，以法治替代管制，以信用提升监管，以服务实现价值，成为现代政府治理模式的共同选择。

　　进一步讲，精简审批不等于是对政府管制能力的削弱，减少管制也不等同于弱化管制能力。在取消、下放、转移和调整行政审批事项中，应强化行政指导、加强行政监管、提升政务服务，并辅之以社会信用，善于使用司法手段，营造全社会的法治环境，最大限度消除违规违纪的市场土壤，做到绝大多数企业守法运营，并在诚信经营中获得溢价。与之相对，需要政府在管理理念、管理方式、管理机制上的相应转变，并适时地调整行政体制、职能配置，只不过这种调整不同于以往机构改革的“拆庙撵和尚”，应更侧重于以横向的职能整合、协同机制构建实现政府运转的最大改善。

　　为了保证精简的行政审批事项能落到实处，还应当同时精简行政机关的内部规制，不能将手续繁琐当严谨、将程序僵化当合规，将“法无授权不能为”当作不作为的借口，将“按规定办事”当作维护自我权益的挡箭牌。改革带着沉重的枷锁是没办法翩翩起舞的。一些权力部门所尊奉的依法行政，究其本质就是以“不能改”掩饰的“不愿改”，无非就是在打着“法律法规”旗号下的对自行制定的内部规则的依照而已，甚至是为了方便自己或“免责”的防火墙、蓄水池。这种“以规则为本”而非“以结果为本”的机械化的条文主义“依法行政”，不仅成了推进改革的巨大阻力，由于忘却“合法行政”、罔顾“合理行政”，还是对法的精神的漠视、对实质法治的嘲弄，结果导致的只能是死扣法律条文表述、始终纠结于行政审批事项“存废去留”的口水官司。

　　（四）

　　行政审批制度改革不能为改革而改革，那将使经过多轮洗礼的改革工作最终演变为自娱自乐的卡拉OK.任何实施主体推进的“自我革命”，都必须克服从“自我设计”到“自我实施”，以及“自查自报”、“自纠自减”的表演性因素，避免貌似从行政相对人出发却实质是从自身权益出发的“自我认知”、“自我肯定”的进一步固化。申请人与审批部门、改革者与实施部门之间的信息不对称，一直以来都是进行政审批制度改革的最大阻碍，不能突破“权力迷宫”的改革结果必然是“家底不清、标准不一、效果不明”。

　　经过近20年的行政审批制度改革，以精简行政审批事项为核心内容的改革呈现出边际效益递减的状况。许多地方在推进行政审批制度改革中，都出现了这样的情况：一是号称“已减到最少”，再进一步精简行政审批事项的空间不大，实质是只单纯地对照法律条文依据，而较少从必要性、合理性上对行政审批进行审视；二是精简成效越来越不明显，单纯减事项、压时限的改革空间不大了，社会公众对改革的获益感越来越低，评价没有政府那么高，实质是没有将依申请的行政审批转变为以申请人为导向的政务服务；三是被迫搞“数字游戏”，在政治任务面前改革者与审批部门“合谋”，通过各种化零为整的隐匿手法完成刚性的精简任务，打扮如孔雀的所谓方便老百姓的“服务事项”成了行政许可。

　　行政审批制度改革边际效益递减的原因之一还在于改革的路径依赖，在于改革工作不能随着情况变化和改革目标做出相应的适时调整，改革不能够深化。要解决此问题，需要将行政审批制度改革的重点由事项精简转到跨部门的流程优化，由业务归并转到行政许可权的改革上，并触发以行政许可权为基础构建起来的其他管制模式的调整，从而抓住改革的痛点。行政审批是秩序性的规制行政，政务服务是授益性的给付行政，由规制行政向给付行政转型是政府治理的基本趋势，因此应将政务服务作为政府职能转变的落脚点，提升政府治理的有效性，以此带动整个政府管理体制、管理职能的变革。成为重大改革事项的基本特征，应是能够对现行的体制格局、制度体系、管理模式等都有相应的触动，是对既有的创新，更是面向未来的改变。

　　在不考虑“担心权益受损不想改、顾虑管理受影响不愿改、顾忌触及矛盾不敢改”等不放手、不放心的情形，就政府自身来讲，往往还受制于以下两个因素：一是已相对完整稳定、彼此支撑的制度体系，特别是滞后于改革与发展的法律制度，尤其是在此基础上衍生出来的那些办事规则；二是条块分割、部门所有的权力运作，以及与之相应的向上集权、向下分责的管理体制。第一个因素会以“法制统一”、“完善制度”的名义，通过自行制定的规章制度来“自己立法”、“自行执法”和“自我司法”来维护现状；第二个因素则依靠管理权限的演变成为对创新的掣肘，使行政机关难以形成对事负责的制度环境和激励机制。因此，更应重视推进以行政许可权为核心的职权改革，将对行政审批的实施管理与行政审批制度改革工作相统一，改变行政审批的实施、管理与改革“三国演义”的格局。

　　（五）

　　实施政府自我改革的困境还在于，除了行政审批制度改革，至今并不能找到可替代的同样具有重大关联性又具有普遍社会效应的第二个改革。虽然行政审批制度改革作为行政体制改革的“突破口”已近二十年了，但这个“先手棋、当头炮”仍然要用，无法功成身退，因为放权管制、放宽规制的任务还未完成，特别是随着市场自由和社会自治的发展，以简政放权为核心的改革还有巨大的可挖掘潜力。

　　推进行政审批制度改革、转变政府职能必然要调整纵向行政职权配置，使其更加科学合理，行政审批职权在市级政府部门应主要集中在行政管制，区级政府部门主要集中在公共管理，街道一级则主要履行公共服务职能。作为各级政府行政审批、政务服务承载的“一站式”行政服务大厅，既要承担打通改革最后一公里的承接任务，还要肩负起解决为申请人来政府办事最后一米的服务问题。结合对一些地方推进行政审批制度改革、加快政府职能转变实践的观察，深圳在改革的方式和策略上，应在以下三个方面再有实质性的突破，但改革范畴不应局限于此。

　　一是要更加突出横向行政资源的整合改革。以往政府改革主要是集中在特定部门职能领域的条条改革，并取得显著成效，这种改革的最大特点在于可控性强，缺陷在于容易加剧“碎片化”的状态。随着改革的深化，更需要打破部门壁垒，通过合并同类项、删繁就简和穿针引线的方式实现横向资源的有机整合。横向整合的关键在于构建整合平台，平台涉及的共同要素越多，平台整合能力就越要强大和完整。行政服务大厅是行政审批制度改革的产物，是政府改革的平台，也具有带动其他相关改革、起到牵引作用的功能，应成为推进政府整体改革、职能转变的实施抓手，成为打通行政运转横向协同梗阻的推手，以一体化的协同运作提升政府的系统性效能。从立足点上讲，服务政府建设应成为政府自身建设、各项改革的统领，这方面亟待强化。

　　二是要实施平台整合基础上的纵向贯通改革。这里所说的纵向贯通，不同于传统体制下自上而下的封闭条条，而是指已按行政层级、行政辖区进行了横向行政资源聚集并构建了整合平台，平台是开放性的，在业务开展、管理服务上要纵向贯通。现在，深圳市、区、街道都建立了行政服务大厅，绝大多数社区也建立了服务站点，要进一步扩展行政服务大厅的业务范畴、充实服务内容，健全“一站式”的政务服务功能，在此基础上建立事务统一、标准明确、层次衔接的一体化的政务服务体系。政务服务是只能由政府向社会公众直接提供的公共产品、公共服务，这就决定了它必须面向行政相对人组织和开展；如果能够在全市范围内实现无缝隙、无差别的政务服务，做到通城通办，这将极大地提升深圳这座现代化城市的魅力，提升这座城市的吸引力和竞争力。

　　三是要构建信息化、智能化的政务服务新模式。电子商务的发展倒逼电子政务必须迅速走出行政机关自我应用、自我服务的封闭状态，行政审批、政务服务要全面对接互联网，实现“互联网+”政府服务，从而使深圳尽快进入数据服务的时代。按照市民与企业、其他组织不同需求，着眼于差异化的便捷“办事”，构建统一的行政审批、政务服务受理平台，建立行政相对人的政务服务数据仓库、让申请人拥有只属于自己的数据资源，实现行政机关内部的证照共享互认，消除申报材料的重复提交，将网上审批与网下办理、在线咨询与语音服务有机融合，打造规范化、一致化的一屏式政务服务，为市民提供多种可选择的就近就便的行政审批和政务服务。比如，立足行政审批、政务服务的全城通办，利用智能化的服务终端，为市民不仅提供24小时的申报服务，还能提供全天候的自助取证服务（也可选择物流邮寄），全面改善市民找政府的办事体验，让人民群众对找政府便捷办事更加认可、更加满意。

　　上述三方面的改革都具有整体性、系统性的特点，都是必须在政府层面实施的改革，需要在理顺各种体制、管理关系的基础上，既健全改革的动力机制，又增强改革的实施能力，核心是实现政府治理的制度创新。

　　（六）

　　改革的功效和产生的价值性，是衡量一项改革必要性、紧迫性的核心。就管制模式下的公共权力而言，任何真正的自我革命，都必须是自我削权，必然会有强烈的痛感。政府创新，需要让市民从变化中切实受益，使政府运转更加顺畅有序、更加高效便民。换言之，政府改革的目的，在于提升政府的治理能力、提升治理的有效性，在于改善政府的运作机制，使其适应人类文明和社会发展。深化行政审批制度改革、加快政府职能转变，需要把与市场自律、社会自治相契合的服务政府建设作为政府改革的核心目标，制定“外部需求导向”、“倒逼政府改善”的改革蓝图。以服务政府建设为统领，其他改革都要围绕此、促进此、实践此，只有这样，才能理顺纵横交错的行政管理体制的横向与纵向关系，实现政府、市场、社会的三者皆优、三者皆强，为深圳经济社会的发展注入稳定而持久的动力和能量。（作者艾琳系吉林大学法学院讲师、毛大系深圳市政府公务员）