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新时期地方政府法治建设的切入点

鲁鹏宇

//m.auribault.com 2015-05-05 来源：吉林日报

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　　党的十八大、十八届三中全会和十八届四中全会的召开，为未来30年国家发展战略指明了方向。地方政府肩负着法治建设的重任，如何科学定位、如何强化法治动力、如何找准突破口，将直接影响法治国家、法治政府、法治社会的一体建设目标能否有效贯彻落实。

　　一、准确把握政府法治建设的目标定位。

　　1978年党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设16字方针，党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治建设“新16字方针”，标志着我国社会主义法治建设进入了新的阶段。这是因为，30多年前的“法制建设”目标，重在推动立法与严格执法，并未对法律的内涵与品质提出明确要求，而新时期“法治建设”的基本方针则彰显了“良法善治”的新理念。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中对法治政府的重新定位——“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”，也暗含了两种法治观念的衔接与演进关系：前者体现行政权于法有据的形式法治观，后者体现确保行政权公正合理的实质法治观。而形式法治是过程导向的，实质法治是结果导向的，将二者有机结合体现了现代法治国家法治发展模式的基本方向。

　　2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，因其充分展示了“实质法治主义”的思想内涵，而受到法学界和政府实务部门的高度肯定。此后，在中央政府自上而下的强力推动下，地方政府法治建设卓有成效，但却未能在十年内如期完成“基本实现建设法治政府的目标”。法治底蕴的中国，建设法治政府绝不可能一蹴而就，地方政府在法治建设进程仍需选择“先筑基、后盖楼”的理性模式和稳妥路径。其一，政府行政权行使必须固守和落实形式合法的底线标准。这就要求地方政府无论是行使行政立法权、行政决策权，还是具体的行政执法权，必须符合形式合法的评价标准，即主体合法、权限合法、目的合法、手段合法、程序合法。其二，以形式合法为基本准则，兼顾公平公正、民主参与、合作治理的实质法治准则，着重在重大行政决策、民生行政以及涉及公民基本权利等重要领域推行良法善治。

　　二、深入发掘政府法治建设的多元动力。

　　2014年李克强总理在政府工作报告中指出，深入推进行政体制改革，进一步简政放权，这是政府的自我革命。目前正在推进中的行政审批制度改革、权力清单改革等，也是在没有外部法治压力前提下的行政自主改革。但政府自我革命却是一把“双刃剑”，其优点是政府系统内通过自上而下的政治动员，力度大、见效快、法治宣传效果明显；其缺点是难以避免政府法治建设的形式主义与动力匮乏问题。为此，地方政府必须发掘和援用更加开放和多元的法治发展动力。一是要继续强化领导责任，推进政府法治绩效评估体系的建构和应用；二是要建立政府自我规制与外部法治的协调互动机制，强化人大法律监督和司法审查的外部控权功能，强化地方政府对外部法律控制的反应能力和吸纳能力；三是地方政府要积极回应社会、市场和公众的正当利益诉求，从“民本主义”视角抓住政府法治建设的重点领域和关键问题，提升政府自我改革的针对性和实效性，确保公众真正分享政府法治改革的红利。

　　三、全面塑造政府治理法治化的理念和机制。

　　党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并对“国家治理”、“政府治理”、“社会治理”等提出了明确要求。党的十八大提出“法治是我们党治国理政的基本方式”，并强调要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。因此，政府法治建设与政府治理改革二者相辅相成、不可分割。为此，地方政府法治建设需要确立新的行政法治观。

　　要确立“合作行政”理念。首先，要重新定位政府的角色与职能，优化政府、市场、社会三者之间的关系，探索行政主体与社会组织、公民个人的合作治理空间、治理模式与治理工具；其次，要强化现代公务员从政道德和行政伦理教育，逐步消解“官本位”和“权力至上”的传统政治文化的影响，推动官民之间平等关系、信赖关系、伙伴关系的建立；第三，要为公众提供更多的参与途径，提升公民的政治参与水平和参与能力，建立合作治理责任分担机制，充分展现合作治理内在的平等、效率与责任价值。

　　要确立“实效行政”理念。政府治理不仅要求合法公正，还应当具备效率性和实效性。但我国目前行政实践中“政策执行不到位”、“运动式执法”、“选择性执法”、“执法折扣”的现象相当普遍。因此，应不断探索和发展具有实效性的行政治理手段，逐渐摆脱对行政处罚、行政强制手段的过度依懒，不断开发和利用行政契约手段、行政激励手段、行政指导手段、协商共治手段、社会自我规制手段等新的治理工具，并建立针对行政决策和行政执法部门的行政绩效评估机制。

编辑：周文

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