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以建立完善权力清单责任清单廉政清单为路径构建法治政府

李和中罗春明

//m.auribault.com 2015-04-14 来源：辽宁日报

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　　核心提示

　　随着改革开放的深入和市场经济的不断发展，权力边界不清晰将会导致越来越多的社会问题。因为所有市场主体都有追求自身利益最大化的本能冲动，权力边界不清，很容易引发政府与市场主体间、市场主体彼此间剧烈的利益冲突。而且市场经济是一种自主经济，每个市场主体都渴望有足够的自主经营空间，权力边界不清意味着行政权力的无限权威，必然会遏制市场的创造活力并滋生各种违规违法经营行为。以清单形式对各项权力的边界进行明确规定，不仅对权力越界行为有了抵制、制约、监督、查办、惩处的明确标准，能有效减少各种权力越界行为，维护法律法规的权威性，而且也给包括市场行为在内的各种社会行为在边界之内和底线之上留下了足够活动空间，有利于政府依法行政、公民遵纪守法和市场主体依法经营。

　　权力清单界定职责与权力边界

　　权力清单制度，简单说就是在界定各级政府、每个职能部门、每个岗位的职责与权力边界的基础上，依法优化和公开权力运行流程，规范和明确权力运行的程序、环节、责任，逐步形成权责清晰、程序严密、运行公开、监督有效的行政权力公开透明运行机制，以有效解决权力运行中存在的不作为、乱作为、权责交叉、多头执法、监管缺位、权力寻租等突出问题的制度。从基本概念来看，权力清单制度建设必须厘清政府权力来源的法律依据，并据此对政府权力进行梳理，通过清权、减权和制权，实现政府权力公开运行、规范运行和负责任地运行。可见，权力清单制度就是通过界定清楚每个政府职能部门、每个单位、每个岗位的职责与权力边界，公开政府职能部门的“权力家底”，规范和明确权力运行的程序、环节、过程和责任，依法行使行政权力、依法监督行政权力和依法追究权力责任的一种制度设计。

　　权力清单作为一种法治性授权机制，它要求对事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施作出非常具体的规定，这无疑是我国政府内部管理的一场革命，将使公职人员的工作作风和政府的工作效率产生质的飞跃。

　　政府通过“权力法定”、“法无授权不可为”，促使政府行使每一项权力都有法律的明文列举作为依据。因此，权力清单制度的建立，首先需要梳理法律“清单”。地方各级政府应该依据宪法、法律、行政法规和行政规章、地方性法规和地方政府规章、自治条例和单行条例等，从上述法律、法规和规章中找寻授权依据，以法律来规范政府权力范围及其运作方式。

　　其次，权力清单制度建设的主要目的是，按照建立“有限、有为、有效”的法治政府要求，梳理部门职责，分析履职情况，编制部门权力清单和 “权力运行流程图”，建立健全事中、事后监管制度，并依法向社会公布权力清单和权力运行流程。因此，从政府权力清单制度构建来看，其逻辑思路是全面梳理职权、大力简政放权、公开权力清单，实现政府自上而下的清权、减权、制权。

　　从权力清单到责任清单

　　在现实社会中，权力是一把“双刃剑”，既可以实现“权为民所用”的目标，也可能造成权力的异化。权力究竟会起何种作用，一定条件下取决于是否拥有完备的问责机制。我国出现的弄权腐败案例，很重要的原因就在于权力和责任的脱节。权力一旦脱离责任，必然被私欲俘获，成为谋求个人私利的工具，而问责制度的缺失正是产生公权力腐败的重要因素。所以，建立责任清单的目的还在于提供问责的依据。它和权力清单共同构筑限制权力的“篱笆”，铸就制衡公权力的“制度笼子”。

　　政府权力有多少是权责不匹配，乃至根本就是多余、不必要的权力？给出一份责任清单，这些问题就会得出答案。当然，要彻底解决这个问题，需要从立法的源头来做。如果有一份完整的政府 “权力-责任”清单，无疑有助于公众弄清楚每一项政府权力背后真实的责任含量，从而为哪些行政权力是需要清理的，哪些又是根本应该废除的，奠定一个透明的信息基础。惟其如此，“权为民所用”的政治逻辑才能清晰贯通。

　　权力清单与责任清单是共生的。政府要行使公权力，就要承担相应对等的责任。这就是权力和义务相平衡。这既是现代政府治理的一个基本原则，同时也是法治政府所要依存的一种制度平台。我们的政府若要阳光化，就必须使自己的责任透明。然而现实是，我们往往清楚某级政府权力有多大，却不知道它所对应的责任是什么。从政府的纵向层级来看，也面临着权责不平衡的问题。我国政府的权力制度往往将权力集中于上级，而责任则趋向于下级，这势必导致上下级的权责不平衡。这就需要通过深化改革，构建一个现代政府应有的权责制度体系。

　　权力清单与责任清单是对等的。有权必有责，权力和责任必须对等。一个人只有承担权力所赋予的责任时，才能确保正确行使权力。摸清“权力家底”，更意味着明晰职责所在，权力清单的背面要有责任清单，强调权力与责任对等，就应该完善权力运行问责机制，通过加强广大人民群众对权力行使的监督和问责，推动法治政府建设。

　　廉政清单是底线清单

　　责任清单制度离不开权力监督，因为，责任清单并没有解决委托-代理关系中的实质问题。如果公权力借自由裁量权被滥用，政府的责任缺位时，公民行使宪法赋予的检举、申诉、控告权利，若得不到及时、有效的处理，是继续高成本维权还是让政府的责任清单成为白条？政府的责任清单是把法律赋予的责任明示于众，可是如果地方政府首长、部门领导不按“单”办事谁来管？当责任清单开出后，“权责明晰”仅仅是开始。最关键的，应当开列一份“权力监督图”──廉政清单。这个廉政清单，不仅是指政府制定的“权力使用流程图”，更应引入真正的权力运行机制，纳入各监督元素，最终确保政府公权力在阳光下运行。

　　在权力清单中，公民或企业、社会组织是作为行政客体、服务对象存在的。而在责任清单中，其身份形式发生了转变，是作为问责主体存在的。但权力运行效果、责任追究效果如何，权力与责任是否对应，则反映在廉政清单上。在党风廉政建设的视野下审视权力清单、责任清单建设，可以为我们从宏观上剖析当前制度建设的不足和方向。

　　责任清单由权力行使者与监督者责任配置、责任依据、责任内容、问责过程等构成。廉政清单是向公众展示政府廉洁状况，接受公众对政府公共事务的监督，赢得公众对政府信任和支持的机会，有助于提升政府的形象和公信力。廉政清单以责任分解为基础，通过责任报告或述职来检查、考核，并依据责任要求来进行追究，将之作为干部考核、使用的重要内容。因而，可以说责任清单是廉政清单有效运行的前提。

　　只有通过廉政清单建设将权力清单、责任清单整合起来，将监督主体与用权主体相结合，将权力使用和权力监督相结合，才能发挥“清单”模式的预期效用。同时，亟须将廉政风险排查、廉政责任制承诺、行政执法责任制、电子行政监察等地方廉政创新举措整合起来，使政府创新实现功能对接、制度接续，促进执行权、监督权、决策权的“行政三权”结构优化、运行有序。

　　从权力清单到责任清单再到廉政清单，反映的是构建法治政府的路线图，传递的是“权力清理、责任落实、权力监督”这一廉洁政府的正能量。当廉政清单被绘制并真正产生作用时，这就无异于有了一套置于阳光之下的权力“游戏规则”。（作者分别为武汉大学政治与公共管理学院教授、博导；行政管理专业博士生）

编辑：周文

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