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政府协商：一种新的协商民主

王庆德

//m.auribault.com 2015-01-19 来源：北京日报

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　　相较于政党协商、政协协商，政府协商尚不为人们所了解。那么，其内涵是什么？发展运行状况如何？

　　●人民民主侧重如何赋权，即决定谁来治理；而协商民主则侧重用权，即决定治理什么，如何治理。对人民而言，选举什么人治理国家固然重要，但治理什么、如何治理更为重要。

　　●从政治过程而言，政府协商侧重于具体政策制定与执行阶段，是对政党协商所提出的政治纲领的具体化，同时也是对政协协商所提出的经济社会问题的一种回应，成为沟通政党协商与政协协商间的重要一环。

　　●各级政府协商水平参差不齐，从规范性来讲，中央政府协商制度化程度相对较高，而地方政府协商规范化程度明显偏低；从协商内容来看，规则型、决策型和事务型协商起步较早，进展较快，但受到专业性限制，各级政府预算协商则刚刚起步，离预算民主要求有很大差距；从协商效果来看，有些政府协商只重视协商形式，忽视协商的实质性效果，把政府协商作为一种政治摆设，并没有充分重视利用起来。

　　日前，中共中央审议通过的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，加强协商民主建设，要继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商。相对于常见诸报端的政党协商、政协协商，政府协商则是一种新的表述，表现了一种新的协商民主形式。

　　政府协商是政府与社会、政府与人民之间的直接对话，是对关系人们日常生活的基本公共产品供给的协商

　　人民民主和协商民主是中国特色社会主义民主的两种重要形式。人民民主侧重如何赋权，即决定谁来治理；而协商民主则侧重用权，即决定治理什么，如何治理。对人民而言，选举什么人治理国家固然重要，但治理什么、如何治理更为重要。习近平总书记指出：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”因此，在大力发展人民民主的同时，更需积极推进协商民主广泛多层制度化发展。

　　如果说政党协商是一种政党间交往形式，侧重于从政治纲领层面对国家发展道路、方向和规划进行党际对话；政协协商是一种社会各界别间的交流，侧重于从社会层面对重大经济社会问题进行磋商；那么，政府协商则是政府与社会、政府与人民之间的直接对话，是对关系人们日常生活的基本公共产品供给的协商。通过政府协商，传统的二元的国家与社会关系格局转变为一种良性和谐关系，国家与社会可以更好对话。

　　从政治过程而言，政府协商侧重于具体政策制定与执行阶段，是对政党协商所提出的政治纲领的具体化，同时也是对政协协商所提出的经济社会问题的一种回应，成为沟通政党协商与政协协商间的重要一环。从民主形式而言，政府协商是人民民主与协商民主的有机结合，政府既是由人民民主方式选举产生的执行机构，同时政府事务又通过协商民主方式进行决策和执行，体现了人民民主和协商民主的双重优势。因此，着力发展政府协商，对于丰富我国协商民主形式，提升国家治理能力，意义深远。

　　政府协商虽然刚被明确，但实际上由来已久，我国政府在治理过程中一直带有诸多协商要素

　　回顾我国协商民主历程会发现，政府协商实际上由来已久，政府在治理过程中一直带有诸多协商要素。而当前明确提出政府协商，既是为长期持续的政府协商实践正名，同时也为继续推进政府协商赋予了新的内涵和发展契机。

　　新中国成立以来，我国政府行为带有浓厚的协商色彩。毛泽东提出政府“是跟人民商量办事的”，要做“商量政府”。“五四宪法”规定地方各级政府采取人民委员会制，即含有集体协商决策之意。改革开放以来，虽然“八二宪法”确立我国各级政府采取行政首长负责制，但是并没有排斥公众参与，而是更加明确了政府凡是办事都要与人民商量的法定依据。

　　宪法第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这些规定决定了政府在进行国家治理时要以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，坚持协商于决策之前和决策实施之中，通过协商就共同性问题取得一致意见。

　　政府协商已在规则型协商、决策型协商、事务型协商和政府预算协商四方面做出了积极探索

　　经过几十年的实践，特别是进入新世纪以来，我国政府协商在四个方面做出了积极探索，积累了有益的经验。

　　一是规则型协商。各级政府所颁布的行政法规、地方性规章和规范性文件在一定时期、一定区域内能够反复适用，在所管辖区域内具有普遍约束力，本质上是一种规则性决策，对本行政区域经济社会生活具有长远性影响。

　　要避免政府立法部门化、地方化，就需要引入公民参与，推动政府立法协商。自2000年《立法法》实施之后，我国各级政府采取了“开门立法”的规则型协商机制，采取公开征集立法项目建议或法律法规草案稿、书面征求意见、立法调研、论证会、座谈会、列席和旁听、立法听证、公布法律草案等形式，广纳民意，广开言路，让公众通过各种渠道参与到立法活动中。例如2003年国务院对《物业管理条例（草案）》、四川省政府对《四川省城市房屋拆迁补偿评估管理办法（草案）》采取了“开门立法”的协商形式，在实现政府立法的民主化方面取得了不错的效果。

　　二是决策型协商，也就是行政决策协商。行政决策是国家行政机关依照法定职权，对关系本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民、法人和其他组织利益密切相关的事项作出的决定，是对执政党政治纲领的具体化，也是对上级政府决策在本行政区域内的分解细化。

　　为了使决策科学化、民主化，2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，开始引入了公众参与、专家论证等决策型协商机制。经过十年的发展，十八届四中全会明确了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定“五步走”的重大行政决策法定程序，使决策型协商更为规范。在地方政府层面，湖南省、山东省等地方政府颁布行政程序规定，对重大行政决策做了相关规定，建立了地方性的决策型协商机制，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

　　三是事务型协商。这是一种即时执行性的具体行政行为协商，即政府在执行经济规制、公共服务和民生建设等具体行政事务时，通过听证会、座谈会等多种形式与有切身利害关系的公众进行沟通协商。

　　自1997年以来，各级政府在关于火车票价格、城市供暖价格、景区门票价格等价格管制方面，及城市建设、教育医疗等问题上采取了听证会等方式，通过利益相关者参与政治决策过程，然后在对话沟通和交流的基础上形成最终的共识。另外，各级政府的年度政府工作报告本质上就是一个财政年度内具体行政事务的总和，因事关全面，更需要进行协商确定。目前，我国从中央政府开始，已经形成了对政府工作报告在进入人民民主程序之前通过各类座谈会、网络咨询等形式进行协商的惯例。

　　四是政府预算协商。一个国家的治理能力很大程度上取决于其预算能力。建立政府预算协商机制、促进预算民主已经成为政府治理的趋势。上述三种政府协商类型，说到底都可以转化为预算协商。

　　我国自1999年预算改革以来，开始由“税收国家”迈向“预算国家”，预算民主取得了一定的进步。其中，自1999年起，浙江温岭通过基层政治民主恳谈会的制度模式，围绕着基层民众的预算参与政府预算方案的商议和改进基层人大对政府预算方案的审议而展开，将基层民众的政治参与导入现代政府的核心领域即财政预算和公共决策，形成了参与式预算模式。2014年《预算法》修改后，要求各级政府预算全部公开，这将进一步推进我国预算协商和预算民主。

　　总体来说，无论从协商内容还是协商形式，我国政府协商民主建设已经进行了初步实践，形成了一系列可操作性的协商机制。

　　就政府协商而言，亟须改变的恐怕不只是规范和程序，而是政府的治理思维

　　相较于政党协商、政协协商，政府协商的规范化程度还不是很高，尚未从全国角度形成一整套相对统一的制度设置，各级政府协商水平参差不齐，呈现一种碎片化的状态，存在很多问题。概而言之有三：从规范性来讲，中央政府协商制度化程度相对较高，而地方政府协商规范化程度明显偏低；从协商内容来看，规则型、决策型和事务型协商起步较早，进展较快，但受到专业性限制，各级政府预算协商则刚刚起步，离预算民主要求有很大差距；从协商效果来看，有些政府协商只重视协商形式，忽视协商的实质性效果，把政府协商作为一种政治摆设，并没有充分重视利用起来。

　　作为中国民主的独特形式和优势，社会主义协商民主应该是实实在在的，而不是做样子的。就政府协商而言，亟须改变的恐怕不只是规范和程序，而是政府的治理思维。

　　首先，政府应具有一种公开的态度，不再做沉默政府，而是能够主动公开政府信息，明确协商议题，引导社会公众参与公共事务，使政事真正成为众人之事。

　　其次，政府要具备一种公共对话能力，不再做命令政府。民主并不是取决于支配国家的人数多少，而是取决于政府与整个社会的沟通方式。能够与社会进行有效沟通，而不是单靠政府意志行事，是衡量一个民主政府的基本标准，也是政府协商的根本前提。

　　第三，政府要具有一种包容和尊重精神，平等地对待每一个对话者，审慎反思公众的每一条意见，不再做权力政府。如密尔所言：对于每一个人，不论他抱持什么意见，只要他能够冷静地去看他的反对者以及他们的意见是什么，既不夸大足以损害他们的信用的东西，也不掩藏足以为他们辩护的东西，那就要给以应得的尊重，这就是公共讨论的真正的道德。如此，才能真正发挥政府协商功效，促使政府从传统的单向度的管理迈向多维度交往的开放式治理格局。（作者为山东省委党校政法部副教授）

编辑：周文