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突破陈规创新制度体现“中国问题中药治”

章志远

//m.auribault.com 2014-12-29 来源：检察日报

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　　此次行政诉讼法修改启动于十八届三中全会闭幕之际、完成于十八届四中全会闭幕之际，作为两次全会后国家层面的首要修法活动，行政诉讼法修改因承载特殊的历史使命而备受社会各界关注。回顾修法的历程，研读修法的内容，不难看出，修法者秉承了一种适应中国具体国情、运用中国本土智慧解决中国实际问题为导向的自主型修法进路。为了有效破解长期存在的行政诉讼“立案难”“审理难”和“执行难”的问题，修改后的行政诉讼法（下称新法）通过诸多富有“中国元素”的制度创新，试图恢复行政审判制度在国家治理体系中应有的地位。对行政诉讼法修改中的若干中国元素的解读分析，有助于推动新法的贯彻实施。

　　行政机关负责人出庭应诉

　　按照一般的诉讼代理理论，案件当事人既可以亲自出庭应诉，也可以委托他人代为出庭应诉。然而，新法第3条第3款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”在“总则”篇中罕见地就案件一方当事人必须亲自出庭作出宣示性规定，的确是打破常规之举。究其原因，乃是对“中国问题中药治”思路的遵循。

　　在我国的行政审判实践中，“民告官不见官”“法官审案不见官”几乎成为一种常态。行政机关负责人不出庭应诉的诱因较为复杂：有的是基于权力的傲慢，不屑于配合法院审理行政案件；有的是心里没底气，怕出庭之后出洋相；有的是觉得不知情，出庭之后不能解决问题。尽管成因较多，但行政机关负责人不出庭一旦成为常态，其危害就逐渐暴露出来。首先，不利于化解原告的怨气。原告将行政争议诉至法院本身说明其对现有的制度安排仍抱有希望，如果行政机关负责人不出庭，原告的怨气就难以有效释放。其次，不利于行政争议的化解。在行政主导型的发展模式下，行政机关负责人是各种社会资源的掌控者，能够对行政争议的实质性化解发挥关键作用。如果行政机关负责人“神龙见首不见尾”，其他诉讼代理人根本无法替其当庭作出决断。再次，不利于法治思维的养成。党的十八大报告明确提出，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。领导干部法治思维的形成不仅需要通过外在的法制宣传和考核，更需要通过内在的亲身实践。如果行政机关负责人不亲自出庭应诉，就难以在与原告面对面论辩的基础上养成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好习惯。

　　新法有关“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则性规定，正是基于对上述“中国式难题”的诊断所开出的一剂“中药”。当行政机关负责人习惯于坦然走上法庭之后，就能够在法庭审理过程中掌握第一手资讯，对本部门、本单位、本地区的行政执法状况有较为清晰的了解，进而为及时查找和修补执法及管理缺漏提供了可能。长此以往，被诉行政机关的执法水平就有望获得提升，被诉行政机关负责人的法治思维有望获得锤炼，从而达到从源头上预防和化解行政争议的预期目的。

　　行政复议机关维持复议可能当被告

　　按照一般的行政法学理论，当行政复议机关作出维持的复议决定时，行政相对人实际遭受的侵害还是来源于原行政行为，仍应将原行政行为作为诉争对象去法院起诉。然而，新法第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告……”在复议之后行政诉讼被告认定上罕见地作出这一新的制度安排，同样是突破陈规之举。究其原因，乃是基于对彻底根治“复议维持会病症”的现实考量。

　　在现有的行政争议解决体系中，行政复议与行政诉讼之间的关系较为微妙，实际上存在着“竞争”与“合作”的双重关系。所谓竞争关系，就是在行政争议解决的“市场”上，行政复议和行政诉讼分别以其内在的制度优势吸引潜在的“顾客”将行政争议提交解决。所谓合作关系，就是在化解行政争议维护社会和谐的语境中，行政复议和行政诉讼制度能够相互匹配、相互衔接，共同促进行政争议的及时有效解决。在我国行政机关普遍不愿意当被告心态的指引下，行政复议机关宁愿选择按照现行规定以维持方式结案进而达到规避当被告的目的。于是，行政复议在现实生活中往往就蜕变为一种十足的“维持会”。这种状态既不利于行政复议制度化解行政争议功能的发挥，也加重了法院的潜在负担，实属困扰行政审判制度良性运行的“中国式”难题。

　　新法之所以打破常规将作出维持决定的行政复议机关列为共同被告，主要目的就在于敦促行政复议机关切实履行复议职责，在司法程序之外寻求行政争议的及时化解。这一制度安排背后的逻辑是，假定行政复议机关是“坏人”，通过“复议维持即当共同被告”的制度设计，倒逼其严格依法作出相应的复议决定进而避免沦为被告，并因此而成为“好人”。可以预见的是，在新法实施后的一段时期内，行政复议机关的办案压力、应诉压力都会明显增强，但从长远来看，这种“牵一发而动全身”的制度设计却有望激活行政复议制度的纠纷解决功能，使其在国家治理体系中的地位得到明显提升，进而促进行政复议改造为“行政纠纷解决主渠道”国家战略构想的实现。

　　行政案件跨行政区域管辖

　　按照一般的诉讼管辖理论，法定管辖往往优先于裁定管辖，从而维系法律的安定性。就行政诉讼制度的法定管辖而言，一审行政案件原则上应由最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖。然而，新法第18条第2款却规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”在法定管辖的同一条款中又同时设置跨行政区域管辖的规定，同样是打破常规之举，体现出修法者对彻底根除“行政干扰司法”的改革诉求。

　　在行政诉讼法修改过程中，行政审判体制改革被普遍视为“头号问题”。为了破解行政审判遭遇行政干预的现实难题，最高人民法院一直试图在现有体制的夹缝之中谋求管辖制度的变革。从扩大中级法院一审行政案件的管辖范围，到指定异地法院交叉管辖行政案件，再到开展行政案件相对集中管辖改革试点，管辖制度的局部变革始终是法院系统内部寻求摆脱行政诉讼法实施困境的首要法宝。然而，受制于现有政治体制的束缚，这些改革举措的红利逐渐式微，行政审判体制已经到了非改不可的关键时刻。否则，行政审判的公信力将继续下降，国家的长治久安也会受到重大挑战。

　　相对于修法过程中出现的“取消基层法院行政审判庭”的提级管辖模式和行政法院模式而言，新法所确立的行政案件跨区域管辖模式更为稳健，体现出制度变革创新性、开放性和包容性的统一。一方面，基层法院当前仍有公正处理行政案件的空间，只要通过行政区域和司法区域空间上的置换，就能在一定程度上保障受案的基层法院独立行使行政审判权。另一方面，管辖制度的变革毕竟关涉行政审判体制问题，在现有司法体制系统性改革尚处于试点的背景下，行政法院改革未必能够赢得更多认同。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大的行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。”可以说，新法有关跨行政区域管辖行政案件的规定是对上述精神的具体落实。只要在跨行政区域管辖条款上做足文章，就能从根本上切断地方政府对受案法院的干预，修复民众对行政审判制度的信心，为将来行政审判体制的彻底变革积累有益的经验。（作者为华东政法大学教授）

编辑：周文

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