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依法治党的理论逻辑与制度构建

焦富民 //m.auribault.com 2014-11-26 来源：光明日报

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　　党的十八届四中全会提出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”在推进依法治国和国家治理体系现代化的背景下，依法治党成为当前社会主义法治体系建设的重要任务和关键环节。依法治党具有两层重要含义，一是要加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系；二是要运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。一方面，我们党必须加强自身的制度建设和法规建设，用完备的制度实现党内生活的民主化、法治化。另一方面，党员、干部必须带头遵纪守法，将依法治国、依法执政的法治理念落实到立法、行政和监督的实际工作中来。可以说，依法治党，是我们党对“制度建党”的深化，是发展社会主义民主政治，实现依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

　　依法治党的关键是界定党纪与国法的效力范围

　　习近平同志指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”因此，理清党纪与国法各自作用的范围和效力的前提和基础是严格遵守党内立法权力行使的边界。恪守党内立法的权限，必须对国家立法权予以充分的尊重和维护，特别要强调坚决维护全国人民代表大会及其常务委员会行使的专属立法权，不得跨越国家立法的权力边界。并且党内立法应避免涉及必须由国家立法确立的制度，党内立法不能干涉只能由国家立法调整的事项，更不能规定必须由国家立法规范的行为。采取依法治党、依法治国、依法执政，就必须维护“法”的权威，就必须保障和规范各级党委和党组织在宪法和法律范围内领导公共治理和社会管理创新。

　　同时，还应理清党纪与国法各自作用的效力。首先应明确党纪严于国法。党纪是对党员群体的基本约束，是执政党在治理党内事务过程中，根据实际工作需要制定的工作方法、行为准则、办事依据。在一定层面上，它是对国法的强化与补充。党纪党规不能限制法律的作用，更不能削弱法律的权威。其次，无论是在社会管理还是在党组织的直接领导过程中，党均通过国家政权并以国家意志表现的法律实施领导，党必须在宪法和法律范围内活动，依照法律行事是党必须遵循的基本准则，任何党的组织和党员都必须依法办事，不允许有超越宪法和法律的特权。

　　《中国共产党章程》规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。党对国家治理和社会管理创新的领导都必须在宪法和法律的范围内进行。宪法和法律对党的领导的规定是非常具有原则性的，要保证党的领导依宪和依法进行，就必须通过党内法规将宪法和法律的原则性规定具体化，使各级党委和党的组织的活动有法可依。所以，在当下中国经济、政治和社会转型的重要时期，特别是在公权力运作由过去的单纯国家管理向公众广泛参与的公共治理和社会管理创新转变的特殊历史条件下，用党内法规补充宪法和其他法律进行管党治党，体现了党务与政务统一，从而能有利于推进法治国家、法治政府和法治社会的一体建设。

　　运用法治思维实现党的领导与依法治党的协调统一

　　在社会主义法治体系建设中，坚持党的领导是首要前提。党的十八届四中全会强调：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。”同时，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。从根本而言，我们必须运用法治思维，实现党的领导与依法治国和依法治党的协调统一。

　　政党作为现代政治的产物，其基本目的是通过实施对国家和社会的领导，实现自己的纲领，体现一定阶级、集团或阶层的利益。政党领导是现代国家政治过程的基本特征，在现代国家的政治过程中，政党是最活跃、最有影响力的政治主体。在现代民主政治和法治的视域下，政党参与政治，实现对国家的领导和社会的治理，均是按照法治的要求进行的。依法参与政治，依法实施对国家和社会的领导，是法治国家对政党活动的基本要求。政党活动方式法治化，是现代民主政治的基本特征，也是现代政治文明的重要内容。

　　法治是迄今为止人类能够认识到的最佳治国理政方式。法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。执政党的“法治思维”，是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。 “法治思维”概念的提出，表明中国共产党作为执政党对法治作为治国理政基本理念的坚守和对依法治国与依法治党的信念。依法治国是社会主义法治理念的核心内容，依法治党是社会主义法治理念的基本要素。法治中国内在的要求是对宪法和法律最高权威和最终效力的认可，强调依宪治国，依宪执政，法律面前人人平等；其所体现的法律至上精神延伸至党组织和党员内部，则要求树立党章等党内法规对于党组织和党员的权威和效力，党章和党内法规面前党员人人平等，因此依法治党是依法治国的题中应有之义，是依法治国在党的建设方面的必然要求和逻辑延伸。

　　作为中国特色社会主义事业的领导核心，居于执政地位的中国共产党是依法治国的举足轻重的主体和客体。因此，在法治中国视域下的依法治党需要树立依法治国和依法治党的法治思维和法治方式，实现国家法治文明与政党法治文明的共生共长。只有将党的全部工作和一切活动都纳入法治运行的正常轨道，明确将法律作为党治国理政和规范自身活动的根本准则，把党的权威纳入法律权威之中，以确保法律权威，才能在全党和全国弘扬法治的核心精神和价值信念，建立体现人民意志的法律，保证我们党治国理政和自身建设的科学发展。

　　运用法治方式实现依法治党的制度化与科学化

　　党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央提出要提高我们党科学执政、民主执政和依法执政的水平，完善党的领导体制和执政方式。国家法律和党内法规的建设力度不断加强、修订频率不断加快，体现了党中央有计划有步骤地统筹推进管党治党制度化、规范化、程序化、法治化的新理念和新要求。

　　2013年6月18日在党的群众路线教育实践活动工作会议上，习近平同志指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束，使贯彻党的群众路线真正成为党员、干部的自觉行动。”习近平同志特别注重党内法规制度建设，提出要立体式、全方位推进制度体系建设，把权力关进制度的笼子里。

　　党中央为了更好地依法治党，提高党的建设科学化水平，集中研究制定并印发了一系列制度规定，包括新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》等等。这些制度、法规和条例的颁布即着眼于构建党内法规制度体系，促进党内法规系统化；又特别注重突出重点，着力弥补党内法规存在的明显缺漏。在党内法规不断健全的基础上，还注重保障和促进各级党的领导干部依据和遵照国家宪法和其他法律的约束，各级党的组织和党员的执政活动，都必须有明确的法律依据，并且严格依照法定程序进行。任何党的组织和党员都必须依法办事，不允许有超越宪法和法律的特权。

　　党的十八届四中全会提出：“健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调，完善党委依法决策机制。”我们要充分运用法治方式加强党的自身建设和科学治国理政。党要坚持依法进入国家政权组织，掌握和控制国家权力；要坚持依照法定程序提出立法建议，从制度上保证将党的路线和方针上升为具有普遍约束力的法律。同时，还应改革党的领导体制，保证国家机关依法行使职权。不能将各级权力机关依法行使职权同党的领导对立起来看待，也不能将各级党委在依法执政中支持各方独立负责开展工作视为放弃领导。总之，我们党作为执政党，能不能坚持依法执政，能不能正确领导立法、带头守法、保证执法，对于全面推进依法治国、实现法治中国具有重大的作用。（作者系南京财经大学党委副书记、博士生导师）

编辑：周文