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用“国家治理”引领时代的话语权

——“国家治理体系与治理能力现代化”的世界政治意义

杨光斌 //m.auribault.com 2014-08-04 来源：北京日报

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　　本文语粹

　　●“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一改革总目标，事实上是可以量化的、看得见摸得着的一个又一个具体的制度安排的总和——“有能力的有限政府”。

　　●自上个世纪90年代以来，“治理”和“民主”是世界上两个最流行的概念或话语。比较而言，“治理”概念更务实且能体现一个国家的综合指标，而“民主”则更具意识形态性质，况且民主选举只是政治制度和政治生活中的一个方面。到了本世纪，“治理”则越发成为国际社会更加主导性的话语。

　　●在理论上，“治理民主”是一个可以和“自由民主”直接对话的一个量级上的上位概念。在实践上，“治理民主”无疑更优越于“自由民主”。

　　一个世界性大国不能没有自己的话语权，甚至不能没有引领时代和世界的话语权，否则这样的大国必然在相互争夺主导权的世界政治中处于守势。我们欣喜地看到，中国正在形成引领时代的话语权。2013年习近平同志明确提出中国要有自己的“新概念新范畴新表述”，而“国家治理体系和治理能力现代化”就是一种新概念新表述。

　　这一概念一经提出，就引发中国思想界的强烈回应，学术界和实业界为此而举办的研讨会数不胜数，媒体更是充分地报道。这样的积极反应自然会传递到国际社会。美国的《外交政策》杂志开始讨论中国的“国家治理”概念，世界银行副行长也专门到北京找中国专家咨询以更好地理解这个概念。

　　“新概念”的意涵

　　在我看来，“国家治理体系和治理能力现代化”这个新概念应该包括五大方面。

　　第一，制度和制度绩效的统一性。一个制度的好坏，老百姓是否最终接受，说到底是这个制度的“制度执行能力”即我们常说的制度绩效所决定的，坊间流行的“好制度”如果不能有效治理，最终也会失去传说中的合法性。

　　第二，政治属性。这是前提性的应有之义，“国家治理体系和治理能力现代化”是为了完善中国特色社会主义制度，因而抽象的概念是有政治价值属性的，那就是社会主义。

　　第三，价值观。任何一种政治制度都不能没有相应的价值体系支撑，既然是社会主义的，作为一种制度建设，必然离不开价值观建设，因此国家治理体系当然包括社会主义核心价值观。

　　第四，历史条件。之所以将国家治理置于社会主义的旗帜下阐述，是历史条件所决定的，因为任何政体、哪怕是人们心目中所谓的“好制度”、“好政体”，脱离一个国家的历史条件即国情和民情，所谓的“好制度”都会变成病害百姓的坏制度，因此，真正的好制度是植根于自己的历史和文化的。

　　第五，适应性与包容性。适应性和包容性是中华民族的一个根本特征或者历史写照，所以作为坚持和完善中国特色社会主义制度的国家治理体系与治理能力现代化的改革，必须在坚持制度自信的同时而不能固步自封，自信地进行自我变革，否则，“制度自信也不可能彻底、不可能久远”。

　　有能力的国家又有权力边界和权力约束，构成了一个国家治理体系模式即“有能力的有限政府”

　　将“国家治理体系”建设成什么模式，体现在俗称的“改革60条”即中央关于全面深化改革的决定之中。据此，“国家治理体系和治理能力现代化”是由以下几个概念性变量而构成的“模式”。

　　首先，国家有能力。所谓“国家能力”就是权力中枢超越社会利益集团和部门政治的约束而将自己意志变为现实的能力。国家能力的实现首先要有一个强有力的没有部门利益的决策机关，其次是政府在市场经济中的合理作用。“改革60条”中决定成立的中央全面深化改革领导小组，是一个比上个世纪80年代的国家体制改革委员会更没有部门利益色彩的超级改革机构。另外，非常重要的一点是，在强调市场的决定性作用的同时，没有忘记政府这只看得见的手，因为市场失灵屡见不鲜，最近的失灵就是2008年开始的金融海啸。有了专司改革的超级机构和对政府作用的合理定位，国家改革意愿、顶层设计变为现实的能力，非常值得期待。

　　其次，权力有边界。与前几次以机构调整为主的改革相比，本轮改革的最大亮点是围绕政府职能转变，由此将形成权力有边界、权力受约束的有限政府。中国过去改革的伟大成就不容置疑，但是，和任何制度变迁的规律一样，改革也会带来“非预期结果”。过去改革的一个非预期结果便是：因没有相应的政府职能改革而使得政府占有资源越来越多、以及由此而形成的社会结构的利益集团化。另一方面，由于没有以转变“职能”为主，而且以国家控制资源为导向，国家垄断的行业就越来越多，官商勾结加垄断联盟，就形成了中国社会结构的利益集团化。为此，必须压缩政府的权力边界。“改革60条”大多数条款属于压缩政府的权力边界。让市场在资源配置中发挥决定性作用就意味着政府退出相应的领域，比如负面清单制度等一系列改革要求。压缩政府权力边界的收益是难以估量的。

　　再次，权力受约束。过去十年地方一把手成为腐败重灾区，这是因为一把手既管人事资源又管经济资源，权力空前增大而又不受约束。有鉴于此，如何约束和监督权力就成为“改革60条”的一个重点。“改革60条”一方面决定加强地方人大的财政监督权和人事决定权，同时改革司法体制和纪检体制，实行省以下法院的垂直管理，上级纪检部门提名下级纪检负责人，这些无疑是从纵横两方面加大对地方一把手的约束。从权力的纵横方向制约地方一把手，实在是当务之急且切中要害。

　　这样，“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一改革总目标，事实上是可以量化的、看得见摸得着的一个又一个具体的制度安排的总和——“有能力的有限政府”。这个概念既是“有主张、有定力”的制度自信和道路自信的生动体现，也是中华民族的光荣传统即“不断地学习他人的好东西，把他人的好东西化成自己的好东西”的收获。

　　“新概念”的世界话语权意义

　　基于中国历史文化和现实政治的“国家治理”是一个好概念。比如，国际社会如果用民主观念对中国和印度进行比较，他们眼中的印度似乎占优势；而如果用治理标准比较二者，中国肯定是赢家。就是和所有的其他发展中国家比较，中国都是治理意义上的赢家。到底是良政重要还是观念重要？对老百姓来说当然是良政。

　　“国家治理”概念在世界政治中的优势不仅来自中国良好的政治实践，更重要的是这个概念本身真实地反映了国家政治的方方面面，是中国人战略性务实主义的深刻洞见。同时，自上个世纪90年代以来，“治理”和“民主”是世界上两个最流行的概念或话语。比较而言，“治理”概念更务实且能体现一个国家的综合指标，而“民主”则更具意识形态性质，况且民主选举只是政治制度和政治生活中的一个方面，而以一个方面代替所有其他方面，最终则是无效治理、无效的民主、甚至是国家的失败。在这种国际大背景下，到了本世纪，“治理”则越发成为国际社会更加主导性的话语。因此，用“国家治理”与西方鼓吹的自由民主对话，不但能使国际社会更容易理解中国，也更能彰显中国发展的优势所在。

　　在“改革60条”中，政治上改革的一项主要任务就是建立全面的协商民主制度，而民主在我党的历史上和中国现实政治上都是最重要的、因而也是出现频率最高的词汇，同时也是国际社会上绕不开的一个话语。为此，我们是不是应该把“民主”和“治理”相互嵌入、从而形成一个“可治理的民主”（英文为governable democracy，可以直接说成是“治理民主”，就像liberal democracy即“自由主义的民主”译成“自由民主”一样）？在理论上，这是一个可以和“自由民主”直接对话的一个量级上的上位概念，其他的民主概念如选举民主、协商民主、行政民主等都是民主的下位概念。在实践上，“治理民主”无疑更优越于“自由民主”，因而是一个超越“自由民主”的概念。

　　（作者为中国人民大学政治系教授）

编辑：尹盼秋