赵金华：环境保护有赖于顶层设计和市场激励－嘉宾访谈－理论频道

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赵金华：环境保护有赖于顶层设计和市场激励

——访问美国环保署科学咨询委员会环境经济分委会委员、密歇根州立大学教授赵金华

//m.auribault.com 2014-06-09 来源：文汇报

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　　文汇报：现在一方面污染已经到了相当严峻的程度，另一方面，我们也在抓紧时间进行经济转型。现在对中国政府来讲是否是一个战略的机会，应如何抓住这个机会，实现中国经济和环境的可持续发展?

　　赵金华：目前中国的环境污染，已经到了非做一些事情不可的地步了。实际上，空气污染是这样，中国的水污染、土壤的污染同样严重。只不过雾霾是大规模的、大家能看得见的直观污染。以前我们说治理环境问题是为了造福子孙万代，但目前中国的环境问题，现在治理就能立刻造福自己，更不用说子孙万代了。而且，环境污染已成为经济可持续发展的障碍。据环保部环境规划院测算，环境污染和生态破坏经济损失大约占当年GDP的7%至8%，且呈逐年上升趋势。

　　中国环境污染的治理已到了刻不容缓的地步。有效的污染治理政策手段一定是以政府为主导、以市场为基础的。完全靠市场的力量来治污是行不通的，因为污染和治污是一个外部性的问题，市场机制是失灵的。反过来，由于政府和排污者之间存在信息高度不对称，完全依靠政府的行政命令来治污很可能会导致高昂的经济代价。因此，行之有效的污染治理机制必然涉及政府顶层设计和市场激励机制设计。

　　有鉴于此，我们应该尽快开展以下几方面的工作。第一，提升战略层级和权威性，组建超部委的高规格的环境治理协调机构。我们理当以近期的雾霾问题为契机，前所未有地高度重视环境的治理。当前环境污染形势严峻，污染的治理是一项复杂的、系统性的、涉及到方方面面的综合治理工程。仅仅依靠环保部等少数部委来治污权威性不够，需组建高规格的环境治理委员会，该委员会应由更高权威机构和领导挂帅。

　　第二，集聚研究力量，进行可行性、有效性、适应范围等方面的科学论证、顶层设计和环境政策研究。环境治理存在长期性、复杂性。政策层面的科学设计要远比开发研究某种污染治理的技术重要得多。有效的政策需要在大量研究的基础上不断修订形成。拉夫运河灾难事件后，美国旋即颁布了超级基金法案，至今已出台6大类关于土壤污染防治的法案。经济学家围绕超级基金法案展开了大量研究，这些研究也促成了该法案的数次修订。

　　第三，重视政策落地，理清针对地方政府环境保护的监管和激励机制，将环保指标纳入地方政府及官员的政绩考核指标中去。任何政策要起作用都离不开地方政府的参与和执行，换句话说，政策需要落地。再好的政策，没有有效的监管和激励机制，也将成为空谈。地方政府多年来形成的以经济发展为先，侧重短期GDP增长的思维惯性短时间内很难改变。因此，需要自上而下在各级政府间理顺监管和激励机制。

　　第四，公开政策制定和实施过程，允许群众参与和监督。公开政策制定和实施过程特别重要，否则就不能达到对污染者的有效监督。对中国来讲，环境政策手段更多的是靠政府强制，采取一些强制措施，短期内是达到了一定的效果，但长期来看并不能维持，反而会加剧环境恶化。部分原因是政府在制定政策过程中公开度不够，专家评审论证不够，所以导致政策制定并不科学。只有公开了，群众才能参与进来，行使监督权。公众参与了监督了才会建立信任感。

　　文汇报：您在本次研讨会的演讲中，探讨了混合经济中的环境规制，对于发展中的中国来说，应该制定什么样的环境法规才能更易实施推广，更有成效？

　　赵金华：通常来讲，制定法律法规会考虑包括制定成本、执行成本以及法规效率等三个方面的情况。在中国，目前制定政策法规更多的是考虑实施的容易程度。但实际上，不能说一个法规容易推广就轻易实施，而是应该考虑它的效果，哪怕推广起来有一定的难度，但只要有成效就应该推广。因此，只有兼顾上述三个方面的法规才更有成效。

　　此外，我认为政策层面的科学设计要远比开发研究某种污染治理的技术重要得多。如果缺乏科学合理的设计，政策手段非但发挥不了治污的重要作用，甚至可能事与愿违。以中国一些城市推出的机动车限行措施为例，一样的政策墨西哥城自从1989年就开始采用，然而研究表明该政策导致该城的汽车保有量大幅增加，汽车尾气污染增加，空气质量没有得到改善，原因是限行导致更多的家庭购买第二辆车。

　　另外，对于中国这么一个高速发展的经济体而言，面对严重的环境污染，采取量化的法规要比税收的法规更有效。在限制排放总量的前提下，开展排污权交易，通过交易能够大幅地减少排污企业因减排产生的经济成本，从而能激励它们积极地参与减排。

　　中国已没有“先污染后治理”的资本

　　文汇报：美国、英国等发达国家也经历过牺牲环境发展经济的社会发展阶段，这些国家在环境治理和保护方面有哪些值得中国吸取的经验教训？

　　赵金华：一些发达国家也经历过先污染后增长的阶段，他们发现，实际上这样更浪费。美国拉夫运河灾难事件就非常具有代表性。一块400亩的土地，因1947年到1952年间一家化工厂的化学垃圾倾倒，让美国政府在30年后花了21年时间和近4亿美元去清理。从国际教训来看，“先污染后治理”代价沉重。而且考虑到国情和生态环境脆弱的情况，中国已经没有“先污染后治理”的资本。最好从现在开始就去践行绿色发展，或者找到一个平衡点。平衡点在什么地方，需要具体分析，但是大家一定知道不应该做什么。以牺牲环境来换取经济发展肯定是不对的，将来要付出沉重的代价。

　　此外，还有一个教训就是要重视数据的保存与公开。当年伦敦、洛杉矶雾霾，有非常详实的数据记录可查，所以大家可以去分析研究。但现在有人问，我们中国的雾霾造成多大的健康损失，如果没有数据记录，或者数据不公开，研究人员没办法找到相关数据，因此也没有办法进行分析测算。

　　文汇报：人类共有一个地球，任何一国的环境问题，都关系到全人类的健康和福利。环境保护工作只有通过各国的通力合作才能做好，因此，环境领域的国际合作十分重要。你如何看待环保领域的国际合作对我国的环保事业所产生的影响和意义?

　　赵金华：污染以地域来分可以分为两种，一种是国内自身的污染，另外一种是跨国界的污染，比如国际河流、温室气体、PM2.5等。针对国内自身的污染，这方面的国际合作更多的是借鉴其他国家的经验，得到其他国家的技术支持。针对跨国界污染，因为中国发展得太快，造成的污染也特别多，像水资源的利用、酸雨雾霾等跨地域污染，会受到越来越多的国际压力。比如温室气体排放方面，如果美国也开始减排的话，中国的压力将非常大。这需要国家不断深化和加强国际环境合作，开展环境外交、更多地履行国际环保义务。

　　当前，我们尤其需要既懂国情又了解发达国家环境管理理论与实践的研究力量，在学习和吸取他们的经验教训的基础上，结合实际，为国家主管部门提供政策咨询。一方面，现有的国家环境咨询委员会应扩大环境经济学特别是机制设计和环境政策研究方面的委员比重；另一方面，应该充分发挥高校科研机构在集聚海内外研究力量方面的优势，重点扶持若干国际化程度较高的国内高校建立环境保护研究基地。

　　知行合一，堪称赵金华身上最显著的特点。论学养，他早年毕业于加州大学洛杉矶分校，获经济学博士学位。现在，他是密歇根州立大学经济学系与农业、食品与资源经济学系双聘教授，并担任上海财经大学高等研究院特聘教授及环境与自然资源研究中心主任。论实践，2009年，他入选美国环保署科学咨询委员会环境经济分委会委员。他曾担任《环境经济学与管理杂志》编辑，目前是《资源经济学年度评论》杂志编辑委员会成员。

　　日前，赵金华教授以上海财经大学高等研究院为平台，牵头组织召开了“全球视角下的中国环境挑战”国际研讨会。会上，来自全球十余家科研机构的近20位环境经济学家，就中国经济增长与环境污染、工业企业的能源管理、环境政策法规等环境热点问题做了专题研讨，用全球视角解读中国环境挑战。

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编辑：尹盼秋