在坚持国家作为公共利益总代表制度的基础上，应当进一步完善公共利益代表机制，引入公共利益的补充代表机制，从而构建出多元的公共利益代表机制。

　　1968年，美国学者G·哈丁在其著名的论文《公地悲剧》中提出了“公地悲剧”的概念，文中指出如果有一处牧民可以随意免费进入放牧的公共牧场，牧民们为了追求个人利益最大化，他们会尽可能地增加放养奶牛的数量，结果会导致该牧场草坪退化，甚至毁灭。哈丁还把这种公地悲剧扩展到对于环境污染、人口增长、资源退化等问题的解释上，最后得出了一个重要的结论：人性都有向外扩张的欲望，无人保护的公共利益会最先受到侵害。“公地悲剧”向我们提出了一个十分严肃的问题——到底应该由谁代表和维护公共利益？

　　公共利益的主体是公共社会，但公共社会并非实在的主体，其利益必须有一个实实在在的主体予以代表与维护，否则，容易遭受其他主体特别是个人的侵蚀，从而酿成“公地悲剧”。马克思指出，“正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是采取一种虚幻的共同体的形式。”国家为了维护社会公共利益而产生，并无自己的特殊利益，具有超然性，因而代表社会维护公共利益，行使公共权力更具有公信力。同时，国家有一套严密的组织程序和运作规则，可以保证及时有效地整合利益，表达人民的利益诉求和意志，并通过国家的执法、司法及行政体系保障利益实现。由于国家掌握国家暴力机器，可以通过强制手段纠正、制裁损害公共利益的行为，从而能够更加有效地保障公共利益。因而，国家作为公共利益的总代表有其正当性和合理性。

　　但是，应当看到，在现实中，国家作为公共利益的总代表的制度构架也存在着天然的缺陷，例如国家是由立法机关、行政机关和司法机关及其具体的组成人员所构成的，这些权力行使者他们本身也存在着自己独立的利益，即政府利益与个人利益。在国家机关代表公共利益行使公共权力过程中，“依法谋私”、“假公济私”、“损公肥私”、“以公损私”的现象屡见不鲜。而且国家各机关代表公共利益行使公共权力的环节较多，势必也会出现一些漏洞、产生一些偏差，在现实生活中，实际运行结果偏离真正公共利益的现象也时有发生，这便对国家作为公共利益唯一代表的机制提出了挑战。

　　因此，笔者主张在坚持国家作为公共利益总代表制度的基础上，应当进一步完善公共利益代表机制，引入公共利益的补充代表机制，从而构建出多元的公共利益代表机制。具体包括：一是培养国民的社会参与意识，在社会成员中培养和扶植一批有国民意识的公共利益代言人。同时，国家要进一步建立健全公众参与制度，在立法、执法过程中加大听证力度，规范和完善听证程序，进一步畅通利益表达渠道，让社会利益主体充分阐明自己的利益诉求，让真正的利益发声。二是培养社会组织的力量，合理利用合法的利益集团的职能，有效地整合社会利益。詹宁斯指出，“公共利益是千百种集团利益的混合物”，依据系统科学的等级层次原理，具有一定共同性的社会成员的利益经过一定的利益集团进行初次整合，再经过各种利益集团的再次整合从而形成公共利益，这种公共利益整合机制更为合理。三是加大公益诉讼建设力度，赋予社会团体，甚至社会成员以公益诉讼权。在公共利益受到侵害而国家机关怠于行使救济权的情况下，社会团体或者社会成员可以作为公共利益的代表行使诉讼权。

　　例如，我国新修订的《民事诉讼法》规定，对于环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会组织可以向人民法院提起诉讼。尽管该规定正式确立了公益诉讼制度，可谓一大进步，但是对有权利提起公益诉讼的主体进行了严格限制，特别是将最活跃的社会成员排斥公益诉讼行权主体之外，不能不说是公益诉讼立法的一大缺憾。

　　因此，为了防止更多的“公地悲剧”的发生，应尽快完善我国的公共利益代表机制，建立多元的公共利益代表机制。（作者系知名律师）